图：一座空管塔台矗立在纽约肯尼迪国际机场的停机坪上。
民航资源网2015年9月14日消息：据彭博社报道，美国早期的航空交通管制（ATC）网络可以说是东拼西凑而成，不存在中央集权，这一状况一直持续到1958年，一连串空中相撞事故导致联邦航空管理局（FAA）成立为止。到现在差不多六十年过去了，一些大型美国航企（只有达美航空例外）希望FAA能够退出ATC系统，它们想要遵循其它国家的先例，将空域管理权限转移到私人非营利组织手中。
美国航空运输协会总裁兼首席执行官尼可拉斯·卡里欧（Nicholas Calio）在最近接受采访时表示：：“我们的ATC本来能够好得多，也应当要好得多。”他声称，FAA在管理与美国新一代空管系统NextGen相关的重大技术项目方面“一直存在问题”。NextGen是一个对美国ATC进行改进的项目，但长期以来项目进展一直被延迟。这些延迟，还有航空公司在他们抱怨存在经常无法使用情况的设备上的重大科技支出，均因FAA经费支持不连贯而出现恶化。卡里欧称：“有些东西已经进行达17年之久了，但它们却仍然未能正常发挥作用。”
这些长期存在的问题已导致航空公司以及众议院运输和基础建设委员会主席比尔·舒斯特（Bill Shuster）（宾夕法尼亚共和党人）支持一项将FAA从ATC中踢出去的立法，取而代之的将是一个类似于加拿大空域管制机构（Nav Canada）的新型组织。Nav Canada是位于渥太华的一个非营利合作社，它自1996年以来一直对加拿大的航空交通管制进行监管。FAA将和加拿大交通部差不多，仅保留对航空公司安全的监管权。这一新型美国空管组织的经费将来自向旅客收取的费用。多年来，关于对FAA进行再授权的立法一直是美国国会当中政治角力以及预算边缘政策的源头，在上次的授权争斗中，国会将给予FAA的经费延长了将近二十多次。FAA目前的经费立法将于9月30日到期。
图：Nav Canada在蒙特利尔皮埃尔·埃利奥特·特鲁多国际机场运营的空管塔台内景。
对于旅客来说，最重要的问题很明显：与现有系统相比，私人系统的安全性是否会降低？对五个空管由私人组织处理的国家进行观察后可知，不存在任何安全风险。同时，一个新系统至少要达到FAA目前所监管系统的安全水平，否则没人会同意的。但随着美国航企、飞行员、监管机构、工会以及旅客关注国会对空管系统进行彻底改革，仍然有许多问题遗留尚有待回答。
与目前FAA管理的ATC系统相比，私人管理的系统是否会节省金钱？
这个问题是争论中引起争议的一个根源。根据航空业顾问鲍伯·曼恩（Bob Mann）最近进行的一项研究，目前FAA管理的ATC系统收费为每英里2.07美元，这个金额比Nav Canada的收费要便宜8美分。货币波动会对这种比较产生影响，同时Nav Canada在如何为其客户群中的不同部分设定费用方面也始终面临着争论。
在旅行陷入大幅下滑时期，用户费是否能够覆盖空管成本？如果出现亏空，是否需要纳税人的帮助？或许如此。理清新的ATC机构的初始财务基础将是一项棘手的任务，尤其是考虑到在设定用户费和预测经济不佳时期存在的困难方面。使之更为复杂的是，商业航空公司与私人飞机运营商之间关于为目前的ATC系统提供资金支持的激烈争吵；多年来，商业航空公司一直声称公务机用户支付的费用部分太少。
美国是否太大，拥有的飞机是否太多，以至于无法实现其空域管制的有效私有化？
根据世界银行最近公布的数据，2014年，从美国起飞的航班数量达到960万架次，差不多是排在第二位的中国的三倍。加拿大及其私有的空客系统排在第三位，为130万架次。美国是否太大了？这是理性人们的意见存在分歧的另外一个问题。在本月初对美国交通部监察长关于不同模式报告作出的回应中，FAA指出，它“控制的航班要比欧洲全部40家”空域空管中心所控制的航班总和还要多60%。但站在争论另一边的官员们称每一个空域都是相同的，除了容量的不同，同时类似于加拿大的空管系统可以毫无问题地进行扩展。
一个独立的空管合作社能否管理美国航空旅行的巨大复杂性？
根据你询问对象的不同，答案既可以是肯定的，也可以是否定的。
曼恩以及其他人，包括捷蓝航空的女发言人，辩称对ATC私有化争论需要作更大的澄清。曼恩在一份电邮中称：“所知道和说明的太少了，‘只要相信我们就好’这句话似乎成了口头禅。现在的供货商实现的‘效益’经常要比合同规定的少并且晚，新的ATC系统是否还会雇用同样的这些供货商？”
美国和加拿大最大的飞行员工会，航空飞行员协会（AirLine Pilots Association）总裁蒂姆·卡罗尔（Tim Canoll）表示，飞行员们——空管的一个关键参与者——对建立新ATC系统的提议持开放态度，但他们已经设计出了一个“绝对至关重要的”由四个部分组成的测试，这个测试可以用于任何ATC改革立法。卡罗尔称，要想获得飞行员的支持，任何新系统都必须与FAA的系统一样安全，结构要采用非营利组织形式，并且经费来源为由所有空域用户共同承担的“公平且公正的”费用，同时，还要向雇员提供集体协商权。卡罗尔表示：“魔鬼隐藏在细节当中，而我们还没有看到细节内容。”卡罗尔目前还是一名达美航空MD-88飞机的机长。
美国国家航空交通管制员协会（NATCA）代表了美国20000名空管人员以及相关雇员。正如NATCA总裁保罗·里纳尔迪（Paul Rinaldi）于5月在参议院委员会作证时明确表示的那样，NATCA正在争取获得更稳定的FAA资金支持。NATCA不反对转型为加拿大模式的ATC系统，但它质疑这种模式能否进行扩展以处理美国这种比加拿大要复杂得多的空域。
哪些人明确反对ATC系统私有化？
在面对ATC系统私有化的一片呼声当中，只有一家大型美国航企成为孤独的反对者。达美航空声称，进行ATC系统私有化的过渡将会对此前为实施NextGen而完成的所有工作造成极大的扰乱，并且FAA能够做好ATC系统的管理工作。达美航班运营高级副总裁兼空客A320飞机机长史蒂夫·迪克森（Steve Dickson）表示：“我们不认为现在的ATC系统有很大的问题。”达美的这一立场，使得它与其另外两家竞争对手——美国航空和美国联合航空——形成对立。美国航空和美联航的CEO均已在国会作证，表态支持ATC系统私有化。
代表公务机运营商的美国公务航空协会（NBAA）数年来一直反对私有化提议，它声称其协会成员认为，如果进行私有化，当协会成员想要飞行的时候，其成本会增加，而飞行权限会减少。长期以来，美国大型航企一直声称，与私人飞机业相比，他们所支付的ATC费用比例是不公平的。NBAA发言人丹·哈伯德（Dan Hubbard）称，NBAA对其它国家的私有化系统进行了研究，发现一般来说，与私人航空业相比，“航空公司会获得优先权”。
新西兰于20世纪80年代末成为世界上首个终结政府在空管中角色的国家，其后德国、澳大利亚和英国相继采取了新西兰这一模式。法国于十年前将ATC转变成一个政府机构，其经费来源于用户费；这个机构保留了安全监管权力。德国建立了一个由政府运营的企业。英国负责空管监管的国家空中交通服务公司（NATS）则采用了一种独特的公私合作模式。美国航企称加拿大模式是运行效果最好的。
Nav Canada总裁兼CEO约翰·克莱顿（John Crichton）在一次采访中表示：“ATC属于一种天然垄断，它拥有非常明确的可识别的客户。因此最佳解决方案真的就是类似于客户合作社形式的模式。”克莱顿称，Nav Canada的管理方式就是每年要实现盈亏平衡。他还透露，与1996年以前相比，Nav Canada处理的客流量增长了50%，但雇员人数却下降了25%。作为一个私人企业，Nav Canada还开发出空管技术并向全球ATC供应商出售这些技术。克莱顿表示：“政府不善于运营大型IT项目。”
随着各个航空利益群体就是否取代FAA对美国空域的管理职责争吵不休，另外一个关于该争论的疑问日益凸显：私人企业的表现是否会更好？