让通用航空成为新一轮改革开放的“试验田”

      十八届三中全会关于全面深化改革的决定，将从广度和深度上推进我国市场化改革进程。对通用航空产业而言，改革将从政策、市场和经营环境角度构筑我国通用航空发展新的基础。我国通用航空产业是当前我国交通运输业中唯一没有充分开放与开发的产业，其创新发展尚缺乏良好的制度环境，尚有巨大的改革空间。在改革开放新的契机下，通用航空产业的各类主体都应更加深入地思考如何推进通用航空产业的改革与创新，让通用航空成为新一轮改革开放的“试验田”。

 

　　一、交通运输业中唯一没有充分开放与开发的产业

 

　　在交通运输相关产业中，通用航空是改革开放三十多年来唯一没有充分开放与开发的产业。我国的汽车产销量自2009年起稳居世界第一，2013年我国汽车产量占全球的25%，2012年我国高速公路里程达到9.6万公里，超过美国成为全球第一，我国公路客货运量世界第一；2012年起，我国电气化铁路总里程已突破4.8万公里，跃居世界第一，2013年我国高速铁路运营里程超过一万公里，占全球的45%，稳居世界第一，我国高铁制造技术已经实现完全国产化，并开始出口占据国际市场；我国港口吞吐量和集装箱吞吐量连续多年位居世界第一，我国内河通航里程世界第一，水路货运量和周转量世界第一，2013年我国船舶制造完工量4534万载重吨，占全球比重41%，稳居全球第一。从航空业来看，自2005年起，我国航空运输总周转量已稳居全球第二位。实际上，不仅在交通运输领域，我国2013年装备制造业产值突破20万亿元，占全球装备制造业比重的三分之一以上，稳居世界第一。

 

　　我国通用航空产业发展滞后于社会需求与总体装备制造能力。

 

　　从运营业来看，民航管理干部学院通航系测算的2013年我国通用航空运营收入总量约为76.3亿元，在国内生产总值中的比重仅万分之一，也仅为航空运输业经营收入的1.5%。我国通用航空器存量不仅远远落后于美欧澳等发达国家，也仅为巴西的8%、南非的14%。通用航空发展仍难以满足社会的迫切需要，“汶川地震”以及其后数次全国性的抢险救灾都暴露出我国缺乏足够可以用于救灾的中重型直升机，制约了抢险救灾的空运效率和能力。通勤飞行、空中医疗救援等社会服务类通用航空还没有进入百姓生活，文化体育飞行、空中游览以及私用、自用飞行等通用航空消费需求还难以得到满足。

 

　　从制造能力来看，我国通用航空制造业销售额仅数亿元，在全球通用航空制造和我国装备制造中的比重微不足道。在我国绝大多数装备制造业和消费市场在全球占据越来越显著地位的时代，通用航空制造业的落后非常不符合我国产业的比较优势。根据产业经济学的观点，一国的资源禀赋决定了产业竞争优势，我国在装备制造业领域的规模优势与制造实力已经具备颠覆全球中低端通用航空制造业的能力，我国在近几年兴起的收购全球通用航空制造企业的潮流，实际上说明我国产业界已经认识到这一产业的潜力。

 

　　一定存在某种非常强有力的产业障碍横亘在我国巨大的产业需求与制造能力之间，近乎窒息了通用航空产业的创新能力与市场活力。我们认为，目前我国通用航空产业滞后的主要原因是运营业发展的缓慢而不是通用航空制造能力不足，通用航空制造业中短期不会形成由发达国家向我国大规模产能转移的趋势，我国通用航空制造业的发展必须依靠自己的市场。从2008年至2013年，我国通用航空飞行总量（此数据不含中国民航飞行学院，并将141航校扣除90%--根据调研通航商照和个人私照培训约占141培训量的10%）的复合年均增长率（5.6%）显著落后于通用航空器数量（12.7%）和通用航空企业数量（16.3%）的复合年均增长率，这清晰地说明，在我国运营业产能与实际产量之间存在一个显著的产出约束。经验告诉我们，作为一个具备潜在比较优势以及市场潜力的产业，通用航空产业最主要的产出约束只能是制度环境与基础设施，而后者也往往受制于制度环境。

 

　　二、通用航空创新发展尚缺乏良好的制度环境

 

　　1.对产业发展必要性的认知不一致

 

　　在我国，对通用航空发展必要性与重要性的认识尚未得到全社会尤其是政策制定方和核心资源掌控方的认同，最常见的现象是是决策者口头重视但在实际决策中忽视，主要表现在：

 

　　相关部门政策取向不一致，影响政策的整体效果。为鼓励通用航空发展，降低通用航空企业运营成本，2012年民航局会同财政部下发《通用航空发展专项资金管理暂行办法》，对开展通用航空作业、飞行员培养、完善基础设施、购置、更新和改造作业设备、安全设备等提供补贴。与此同时，我国又对通用航空引进飞机征收较高的关税和增值税，通用飞机及航材配件的进口税率高达22.85%，造成企业运营成本过高。

 

　　建设程序复杂，影响基础设施完善。为鼓励和加强通用机场建设，民航局2012年颁布了《通用机场建设标准》，民航各地区管理局相继制定了辖区内通用机场建设的管理办法，力图降低通用机场的建设标准和简化实施程序。但目前，我国对通用机场审批仍然层级过高、周期过长，严重影响地方、社会修建通用机场的积极性。根据国务院发布的《政府核准投资项目目录（2014年本）》，通用机场审批审批下放到省级政府，但通用机场审批仍涉及空域审批等军方审批，短期尚难评估审批流程缩短的实质效果。

 

　　通用航空多头管理的现象长期存在。目前一些通用航空运行相关的事项有待在有关部门间理顺职责、明确分工，确定主导方。整体来看，通用航空制造、运营、服务的主体是民用机构，服务对象是公众和民间企业，应以民航行业主管部门为主开展相关设施、低空空域的规划试点和投资建设，否则容易因标准和规划不一致，造成航空安全隐患以及重复投资。

 

　　2.空域利益固化抑制通用航空需求

 

　　空域是国家重要的稀缺资源，是通用航空飞行不可缺少的生产要素。我国空域架构在历史上就没有考虑通用航空，起初国家只有军事航空，民航业是脱离空军建制而发展起来的，通用航空尤其是非生产类的通用航空对空域的需求是一个新生事物。即使是规模大、影响广的民航运输业也尚未有效解决空域需求，以中小企业和私人为使用主体的通用航空很难具备政策博弈能力。

 

　　低空空域使用限制过多。我国空域分类不符合国际规范，低空空域利用率低。2010年开展低空空域管理改革试点工作以来，尽管试点范围逐步扩大，但没有在通用航空飞行便利性等核心环节取得实质进展，只需要备案、无需审批飞行计划的报告空域、监视空域数量划设不足，且此类空域之间以及与通用机场之间缺少航线连接，企业普遍反映，低空空域“看得见、用不上”。

 

　　严格的飞行计划审批抑制了社会需求。我国目前空域使用和通用航空飞行计划受军方审批范围广、层级多、周期长，实施过程中变化频繁，企业普遍反映存在联系方式不公开、程序不透明、收费不规范的现象。复杂的空域使用和飞行计划审批限制了通用航空飞行数量，推高服务价格，降低了通用航空飞行的及时性，制约了企业对市场的快速响应，从整体上降低了通用航空的效用和市场吸引力。

 

　　部分改革政策实际执行效果有限。一些改革政策宣示效果高于实际作用。2013年底推出的《通用航空飞行任务审批办法》，符合了与国防安全无关的飞行任务无需军方审批的大方向。但通用航空飞行向军方申请临时空域和申报飞行计划、起飞需军方批准的主要程序没有改变。有时军方要求通用航空企业提供民航的飞行任务审批文件，为此民航监管部门在受理通用航空企业计划时，还需另行向军方沟通任务审批事宜，企业反而比改革前程序更加复杂，等待时间更长。

 

　　民航运行环境不亲和。民航空管对通用航空“低小慢”飞行不熟悉、不习惯、不亲和，通用航空融入高速、高效的运输飞行空域仍然困难，这与军航不适应我国军民共同使用空域的心态是相同的。国际民航组织衡量空管系统的11个关键绩效领域（KPA）中包括了使用权与平等权一项，要求“全球空管系统提供的运行环境应确保所有空域用户有权共同使用空管资源和同一个空域，以满足其特定运行要求。”在我们的一次调研中，某通用机场管理者抱怨，机场上空已经划设报告空域，但是民航空管仍然强制要求企业申报报告空域内的飞行计划，按照“低空空域管理改革”的意见，报告空域仅需要报备飞行计划，由于缺乏相应的程序、规则与运行标准支持，改革举措很难不被扭曲。

 

　　三、让通用航空成为我国新一轮改革创新的“试验田”

 

　　应由国家和行业制定专门的特殊政策，简政放权、开放搞活，让通用航空成为我国新一轮改革创新的“试验田”，以开发其巨大的潜在发展空间。

 

　　1、进一步降低企业的合规成本。过多的制度障碍迫使企业将更多的资源和精力投入到满足制度要求，限制了企业的经营创新和管理创新。应该从必要性和适用性上审查现有约束性规章，同时大力完善支持性、指导性的咨询通告、程序文件、政策公告等规范体系，从服务角度提升企业合规率、降低合规成本。在我国建立通用航空机场的无塔台运行目前还没有先例，起降量小的通用机场是否一定要建塔台呢？国际通行做法是不建，澳大利亚190个颁证机场和134个注册机场，仅有28个塔台，美国5000个左右的公共机场，仅有500个左右塔台，但不建塔台就有可能承担政策制定的责任追究，还要建立一系列目视飞行运行规范，如何平衡成本和风险？再如，要求通用航空企业全资购买两架以上自有的航空器作为企业守法经营的“抵押品”，使得一些刚成立的运营企业购买非经营实际需要的机型，增加了企业的经营成本。

 

　　2、应当关注财政补贴的长期促进作用。投资和创业的作用是带来新的商业模式、新的产品或工艺、更强的市场推广和营销能力，看重的是商业创新与增量市场的长远利益。针对运营企业的普遍财政补贴可以缓解企业经营困难，通过降低企业的小时飞行成本，增加通用航空的供给。但长远来看，供需平衡应当建立在自由市场价格的坚实基础上，财政资金用于市场构建与基础设施完善将实现更长久的产业促进作用。

 

　　3、打破产业垄断。允许民营企业公平进入高利润的通用航空领域，也是产业促进政策的应有之意。产业的活力需要更多有丰富运营经验的企业、有创意和企业家精神的创业者、有见识与远见的投资者进入。在通用航空产业领域，有创新实力的国有企业可以和有创新活力的民营企业、市场理解深刻的风险投资方发挥各自资源优势，共同创造一个繁荣有活力的通用航空产业。

 

　　4、保护创新的意愿和动力。创新是风险程度很高的企业行为，必须得到保护和鼓励才有企业愿意投入资源。创新一定有不完备之处，不能因为新生事物的不完备就“削足适履”。例如无人机的出现打破了现有空域的运行规则，但因为巨大的市场价值，无人机已经“野蛮生长”并不断成熟，目前的全球趋势是通过制定无人机系统融入现有空域的规则，来适应无人机系统越来越壮大的现实。法律和规章是为真实的经济运行服务的，应该让法规适应市场创新而非反之。一个有创新活力的产业必须要有提倡创新、宽容创新的氛围，我国通用航空尚处于起步阶段，还有很多空白与未知，应该给通用航空更为宽松的发展环境，有时还要有“让傻子瓜子先经营看看”的勇气和智慧。

 

　　5、进一步减少审批。总体而言，2013-2014我国通用航空领域的简政放权取得一定成效。例如华东管理局放宽对三类通航机场和直升机起降点的审批，这类机场建设由审批制改为备案制，即政府只出台标准，企业可根据自身需要建设机场，行业主管部门按标准验收。

 

　　6、鼓励通用飞机的私用自用。通用航空的规模化发展需要建立在自用、非经营性通用航空蓬勃发展的基础上。2013年一个政策亮点是，民航局放宽了私用飞行驾照申领者在理论考试、实践考试和体检的标准。咨询通告将私照飞行员的学历标准降低到初中毕业，而以往民航业普遍认为听得懂空中交通管制指令、看得懂飞机使用手册和理解得了飞行规章应当是大学毕业生才具备的能力。这个政策是目前中国民航最具普适特征的政策，这一“草根标准”具有扩大社会通用航空爱好者、从业者与消费者的重大意义。

 

　　本文摘自《中国通用航空蓝皮书2014》主报告，经修改发表于《中国民用航空》（2014年第12期）