“我除了对民航发展基金的征收依据不太清楚外，还关心这笔基金每年收取完之后都用到了哪里？”经常乘坐飞机的王山对法治周末记者说。
根据财政部2012年印发的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》（以下简称《办法》），民航发展基金收入全额上缴中央国库，并纳入政府性基金预算，专款专用。
但资料显示，发展基金成了一些上市公司的营业收入。
首都机场股份有限公司（以下简称首都机场）2013年年报显示：其营业收入72.24亿元中民航发展基金收入10.6亿元，占总营收14.7%；广州白云机场股份有限公司（以下简称白云机场）2013年年报显示，营业收入51.41亿元中机场费收入6.52亿元，占总营收12.7%。
那么这笔应该全部上缴国库的钱，怎么会摇身一变成了各大机场的营业收入？
民航发展基金实际使用范围与规定存偏差
根据《办法》规定，民航发展基金的使用范围共七项：民航基础设施建设；对货运航空、支线航空等进行补贴；通用航空发展；民航重大科技项目研发和新技术应用；加强持续安全能力和适航审定能力建设；征管经费、代征手续费以及国务院批准的其他支出。
“《办法》规定的民航发展基金使用范围与实际使用范围存在偏差，根据白云机场和首都机场的年报可以看出，向每个乘坐飞机的乘客征收的民航发展基金也没有完全用于民用航空业的发展。”全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青向法治周末记者表示。
关于民航发展基金成了上市公司的营业收入一事，民航局书面回应称，根据规定，民航发展基金实行收支两条线管理，收入统一上缴中央国库，支出纳入政府性基金预算报财政部批准后执行。基金在使用上严格遵守相关规定，全部用于对民航企事业单位基本建设投资补助和其他各项补贴，其中补贴预算方案在报财政部审批前在民航局政府网站上进行了公示。对于使用民航发展基金给予三个上市机场的补贴，也按规定履行预算管理报批程序，经财政部批准后执行。
但中国航空法律服务中心首席专家张起淮对法治周末记者表示，根据《办法》，民航发展基金不能对上市公司进行补贴，而且这违背了民航发展基金设立的初衷，即支持民航基础设施建设的目的。另外，尽管民航局书面说明是按规定履行预算管理报批程序，经财政部批准后执行，但是依旧不能对上市公司进行补贴。
“由于《办法》本身在征收的过程中缺少上位法的支持，因此《办法》本身就不具备法律依据，所以不能按照《办法》来决定是否能对上市公司进行补贴。”北京市两高律师事务所律师董正伟对法治周末记者指出。
中国政法大学税法学教授施正文对法治周末记者说：“把民航发展基金直接补贴给上市公司，是政府干预市场的做法。上市公司在经营过程中应该自担风险，不应该对其进行补贴。因为补贴不利于上市公司提升经营管理水平，遏制了竞争性企业的发展，把一些需要淘汰的企业留了下来。将民航发展基金通过补贴的形式给了上市公司，可以减少经营性亏损，但是会损害市场效率，要尽量减少。”
其实，除了部分民航发展基金作为上市公司的营业收入之外，法治周末记者也在中华人民共和国审计署近几年对民航局的审计中发现，民航发展基金的使用方面还存在众多其他问题。
“2012年，民航局本级未经批准，将所属管干院二期工程自筹资金和银行贷款7000万元改由民航政府性基金安排。”审计署关于民航局2012年度预算执行情况和其他财政收支情况的审计结果中显示。
另外，审计署对民航局2013年度预算执行情况和其他财政收支情况的审计结果指出：“2009年和2013年，局本级和所属空管局5个基建项目在初步设计未获得批复的情况下，向财政部申领政府性基金预算34450万元。”
使用明细无从得知
另外，根据《2012年中国民用航空局部门决算》，法治周末记者查询到政府性基金预算收入支出决算表中，民航发展基金收入104.48亿元、支出104.95亿元，但没有对社会各界关注的支出明细进行公布。
在2014年7月公布的《2013年度中国民用航空局部门决算》中，法治周末记者发现民航发展基金支出91.62亿元，公布的支出明细共9项，其中“民航机场建设”4.25亿元，“通用航空发展”3.9亿元，“其他民航发展基金支出”却高达28.97亿元，但对这部分资金具体用到了哪里并没有细说。
“民航发展基金存在支出偏差的原因是因为公众无从知晓民航发展基金的使用明细。”西南财经大学财税学院院长刘蓉对法治周末记者说。
京衡律师集团上海事务所律师王录春向法治周末记者分析，偏差的原因涉及到国家财政运营制度层面的问题，现在每年两会都需要制定一个预算和决算，预算和决算都包含了政府性基金。目前核心问题是，年度预算报告和上一年的决算报告对于民航发展基金，没有进行明确的细化。
“因此在使用民航发展基金的过程中，财政部就有很大的自由支配和裁量权力。对资金的使用效率和透明度，很难受到制度的制约。”王录春对法治周末记者说。
北京大学法学院副院长王锡锌向法治周末记者分析，现在政府性基金是以公共之名，但是在操作的过程中却化公为私，这是现在许多政府性基金存在的大问题。即便先不在形式上要求政府性基金做到依法和合法，但是至少应该在结果上为公，但是事实上却没有落实结果为公。
“为什么没有做到这一点，就是因为利益。利益和出发点相悖的话，就会出现糊涂账或者是对收支的明细进行回避的情况，财务的公开性没有落实，这是我国公共管理上一个比较大的问题。另外尽管一直在提收支两条线，但事实上却没有做到。”王锡锌对法治周末记者解释。
增强财政的透明度
在接受法治周末记者采访的过程中，多位专家都提出，由于对民航发展基金的监管不力导致了民航发展基金的流向出现问题。
“在使用民航发展基金时，是选择返还还是提留，财政部门要进行检查。另外，新预算法会为解决这些问题提供保障。因为要编制基金预算，按照基金预算这套管理机制，对其进行审查。”施正文对法治周末记者说道。
王录春对法治周末记者表示，对民航发展基金的使用进行监督，应该明确对民航发展基金的预算编制和使用明细。因为预算时可以做到对有关民航发展基金支出类型的制作，而决算时可以细化到预算支出类型下的每一个项目，通过编制决算项目来倒逼预算时各类型的制作。
“如果要对民航发展基金的流向进行监督，第一是要把这笔糊涂账中，各种收支信息进行标准化、严格化的制作，并且将其进行充分的、无保留的向社会公开，这是治理各种政府性基金的抓手；第二，按照《办法》，民航发展基金实施收支两条线，统一上交财政。对于民航发展基金而言，可以接受专业中立审计部门的审计。”王锡锌对法治周末记者指出。
王锡锌还向法治周末记者谈到，如果能使财政有更高的透明度，那么专业机构和社会团体就可以进行监督。如果对财务进行充分的公开，那么媒体也可以进行监督。
“另外，要对民航发展基金的支出建立专项审批制度。依照目前的监督方式是不够的，因为现阶段关于基金的情况只有一张表，收入和支出项目都看不清楚。”叶青对法治周末记者指出。