日前，交通运输部以2017年第34号令颁布了《国内投资民用航空业规定》（简称《规定》），并将于2018年1月19日起正式实施。为便于各级民用航空管理部门、有关企业以及社会公众更好地理解相关内容，切实做好贯彻实施工作，现就《规定》修订出台的背景、工作过程及主要修订内容解读如下：
一、起草背景和过程
《国内投资民用航空业规定（试行》（民航总局令第148号）（以下简称148号令）颁布于2005年，是民航为放宽民营资本准入制定的规章，自颁布以来，对于鼓励、支持和引导国有和非国有主体投资民航业、规范民航企业之间的投资行为起到了积极促进作用。
近年来，国家政策、民航行业发展战略、市场环境以及市场主体需求等已发生巨大变化。十八届三中全会提出要全面深化国企改革，发展混合所有制，国务院也相继发布《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》、《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》等系列国企改革和鼓励民间投资的政策文件。《国务院办公厅关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》要求“各有关部门要明确国有资本分行业、分区域布局的基本要求”，“配套出台相关产业管理政策”。为贯彻落实国家有关精神和要求，民航局对148号令进行了修订。
二、主要修订内容
规章分为总则、投资准入、法律责任、附则四章，共二十四条。其中，修订主要内容包括：
（一）放宽三大航国有或国有控股要求，允许国有相对控股
148号令规定了中国国际航空股份有限公司、中国东方航空股份有限公司、中国南方航空股份有限公司应当保持国有或者国有控股。本次修改为“对国内投资需要特别管理的公共航空运输企业应当保持国有控股或者国有相对控股。其中，国有相对控股应由单一国有投资主体及其控股企业相对控股”。同时，在相对控股概念中增加“实际支配”的要求。
（二）放宽主要机场的国有股比要求
148号令规定各省、自治区、直辖市政府所在地运输机场及深圳等9个重要城市运输机场应当保持国有或者国有控股。本次修改为“纳入民航发展规划的国际枢纽和区域枢纽（以下简称‘枢纽机场’），以及具有战略意义的民用运输机场（以下简称‘战略机场’）应保持国有独资、国有控股或国有相对控股。其中，国有相对控股应由单一国有投资主体及其控股企业相对控股。”
规章授权民航局制定对国内投资需要特别管理的公共航空运输企业、枢纽机场以及战略机场名单。名单将以民航局公告形式发布。
（三）进一步放开行业内各主体之间的投资限制
一是全面放开通用机场和行业其他主体之间的相互投资；二是一定程度放开运输机场及保障企业对公共航空运输企业的投资限制，将投资比例控制在5%；三是一定程度放开运输机场及保障企业投资全货运航空公司的限制，保留不得相对控股要求，删除投资比例不超25%的股比限制；四是缩减对与其他民航企业相互投资有限制的运输机场的数量，仅纳入民航发展规划中的枢纽机场。
三、有关问题说明
（一）规章采用负面清单模式
规章第五条规定，“国有投资主体和非国有投资主体可以单独或者联合投资民用航空业。但本规定有明确限制的，应当符合其要求。”根据本条规定，除规章明确规定的投资公共航空运输、民用运输机场、空中交通管制系统、航空燃油销售储运加注方面的限制外，国内各类主体投资通用航空、通用机场、飞机维修、货运仓储、地面服务、航空食品生产销售、停车场、客货销售代理、计算机订座系统服务、航空结算及民航其他相关项目，均无投资准入限制。
（二）与其他法规规章的关系
148号令除规定国内投资民航业准入政策外，还对投资民航相关领域的许可与监管作了总体性规定，并相应规定了法律责任。随着民航规章的发展完善，148号令对有关民航专业领域的许可及监管内容已在业务类规章中作了完整规定。本次修订剥离了有关许可监管及相应的法律责任条款，仅保留国内投资民航业准入政策规定，以保证规章之间的衔接。
（三）对民航局鼓励社会资本投资民用机场有关文件的落实
2016年，民航局发布《关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》，本次规章修订落实了《意见》中鼓励社会资本投资运营民用机场的有关政策，包括进一步放宽主要机场的国有或国有控股要求，允许国有相对控股，对其他民用机场在投资准入方面没有限制，以更多引入社会资本投资建设民用机场；全面放开通用机场建设，对投资主体不做限制；允许社会资本通过政府与社会资本合作等方式参与民用机场的建设和运营等。
（四）加大违法行为处罚力度
为保障规章有效实施，除通过“民航企业及机场联合、重组和改制许可”、“公共航空运输企业经营许可”等许可项目实现对企业投资行为的事前管控外，本次修订还对有关投资违法行为新增了处罚条款，并通过将处罚记入守法信用信息记录，增加企业的违法成本。