图：图/中国民航报
近日，民航局印发了《通用航空发展“十三五”规划》（以下简称《规划》），这是我国行业管理部门第一次出台通用航空五年专项规划，是民航十三五规划体系的重要组成部分，是对《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》的具体落实，对建成民航强国关键阶段通用航空改革和发展具有重要的意义。本报专访了《规划》编写组专家，对《规划》进行解读。
问：如何评价《规划》？
答：首先，《规划》坚持了问题导向，紧扣制约发展关键环节。《规划》坚持从制约发展的制度性、长期性、根本性问题出发，深入剖析我国通用航空发展痛点和难点。从“十二五”发展看，我国通用航空呈现较好发展态势，作业总量、在册航空器、通航企业年均增长14.8%、17.2%、17.9%，短途运输、公务航空、医疗救助等新业态兴起，基础保障能力逐步提升，发展环境不断优化。但行业基础偏弱、结构不合理、发展动力不强等问题突出，发展中的不平衡、不匹配、不协调等制约通用航空经济社会效益发挥，难以满足多层次、多样化、个性化的社会服务需求，与战略性新兴产业体系定位不相适应，制度成本偏高、市场化发展滞后是制约行业发展的关键环节，急需在“十三五”时期加快解决。
其次，《规划》顺应了时代需求，确立转型升级发展主线。当前，我国处于通用航空发展起步阶段，通用航空服务能力不强；随着我国经济发展开始步入服务业主导的后工业化阶段，通用航空服务需求加快扩大，缓解有效需求不足成为“十三五”时期主要任务。结合《中国制造2025》、军民融合、新兴消费快速崛起等新形势，《规划》确立通用航空发展主线为“保安全、扩规模、调结构、强基础、重保障”。即以满足经济社会发展需求为导向，以“放管服”为核心，以完善服务支持体系和基础保障设施为突破口，推动政策、技术、管理、服务创新，确保持续安全，加快提升通用航空公共服务和消费能力，促进我国通用航空实现社会化、规模化、信息化、规范化发展，着力发挥通用航空产业链条长、服务范围广、带动作用强的优势，增强对经济社会服务功能。
再次，《规划》深化了改革创新，构建动力转换新格局。我国通用航空发展面临的问题具有全局性、系统性，《规划》遵循通用航空发展规律，从行业可配置资源入手，以全面深化改革创新为抓手，突出“破”与“立”，制定“十三五”时期的重点任务，从体制机制、资源配置、发展路径、技术支持等方面在行业率先突破，破除以往相对局限的发展理念与格局，构建支撑创新驱动发展的良好环境，鼓励“双创”，突出通用航空发展联动性、融合性，着力促进形成政府、社会、企业和个人多方开放创新、协同共享发展通用航空的良好氛围，引导以要素增长主导的粗放式发展向创新主导的质量效益持续提升转变。
问：《规划》确立了深化体制机制改革、夯实基础保障能力、提升产业发展水平三项主要任务。应如何解析深化体制机制改革这项任务？
答：深化体制机制改革，要着力推动“放管服”，全面提升监管能力。《规划》的核心是推动供给侧结构性改革，解决通用航空现有的结构性过剩和结构性短缺并存局面，在制度上建立与通用航空发展特点和规律相适应、区别于公共运输航空的监管体系，促进实现通用航空发展从部门行为向政府行为转变、从行业行为向社会行为转变。
一是加快推进分类管理。通用航空具有交通服务、生产服务、消费服务等多重功能属性，作业类型多、服务范围广，载人和作业对社会公众影响程度差别较大。《规划》提出加强通用航空法制建设，加快建立通用航空标准体系，对载人飞行、作业飞行、个人或企业自用飞行等实施差异化管理，强化载人安全监管，放宽对个人和企业自用等非经营性飞行活动的限制，改变以往我国通用航空诸多规章标准参照运输航空的做法，实现精准监管、精明监管，降低通用航空企业运营和个人（企业）自用飞行成本。
二是优化市场监管方式。为更好发挥市场机制作用，《规划》提出重点提升“事中、事后”监管能力，改进通用航空监管模式，建立更为广泛的支持性通用航空安全监管和市场监管体系。依托通用航空管理系统提升管理效能，加快委任代表制度建设，树立企业主体地位，推进第三方监管，激发市场活力，加强行业自律。
三是促进扩大低空开放。科学的低空空域分类划设与管理是通用航空规模化发展的关键要素。《规划》指出加强军民航部门沟通协调，推动真高3000米以下低空空域开放进程，契合通用航空用户需求来优化划设空域，简化飞行任务审批流程；充分依托民航空管系统，加快推进FSS等低空空域航行保障体系建设，利用第三方公共平台提高通用航空飞行申请的效率，务实破除“上天难”困局。
四是倡导真情服务。进一步降低经营许可门槛、通用航空器引进门槛，推动经营许可和运行许可的统一，简化办事流程。重视提升行业服务品质，建立通用航空企业诚信记录档案和运营评价体系，采用多种手段加强服务质量监管，加快提升消费者服务质量。
问：根据《规划》，在夯实基础保障能力方面将着力做哪些工作？
答：夯实基础保障能力，要着力强基础补短板，加快夯实发展根基。通用机场是通用航空发展的根基，网络化的通用机场体系有利于降低用户运行成本，是解决“落地难”的关键举措。《规划》提出用好存量、合理增量、有序发展我国通用机场。鼓励枢纽运输机场所在城市建设综合性通用机场，缓解枢纽运输机场非核心业务。加快建设具有区域辐射功能、公益性服务功能的通用机场，支持建设具有产业培育和集聚功能的通用机场，优先支持支线机场增设通用航空设施，拓展业务范围，兼顾区域通用航空运营服务综合保障。优先利用既有通用机场，鼓励相邻地区打破行政区划，共建共用通用机场，逐步形成布局合理、功能协调、兼容互补的通用机场系统。
同时，《规划》结合我国区域发展战略、发展特点，提出不同区域新增机场发展导向，注重发挥通用机场的区域功能，融入国家综合机场体系。针对通用机场“审批难、建设慢”的问题，《规划》提出加快出台《通用机场管理规定》，规范引导通用机场建设，积极协调军方简化通用机场建设审批流程；加快推进气象服务产品、目视航图、飞行服务站、维修保障体系等建设，全方位提升基础保障能力。
问：如何才能提升通用航空产业发展水平？
答：提升产业发展水平，要着力优结构促升级，培育持续发展动能。《规划》充分考虑我国通用航空发展的结构性失衡，力争在公共服务和新消费领域取得突破。引导充分发挥通用航空交通功能，大力推广短途运输，满足支线航空难以到达、交通不便的偏远地区交通出行需求，逐步实现常态化运输，成为干支线航空的重要补充，完善综合运输体系；充分挖掘通用航空应急救援速度快、机动灵活、对地面设施依赖小、突破空间障碍能力强等优势，积极开展通用航空抢险救灾、医疗救助等业务，加快形成国家航空应急救援体系的社会化力量，保障和改善民生。在新消费领域，大力推动航空旅游发展，迎接大众旅游时代的来临；着力推动航空运动发展，推动竞赛表演、休闲体验、运动培训等重点领域发展，在条件成熟的城市或地区初步形成“200公里航空运动飞行圈”。积极推进私人飞行、航空俱乐部等发展，释放新兴消费潜在需求。
《规划》注重产业联动融合，重点加快推动运营业态上下延伸，推广“树龙头、筑链条、建集群”发展模式；促进通用航空产业横向延伸，向关联产业渗透，多产业要素叠加融合，加快“通用航空+旅游、运动等多产业”、“通用航空+创意经济”等发展，拓展“互联网+”在通用航空领域的应用。培育一批骨干示范企业，推出一批短途运输、医疗救助、应急救援、航空旅游、航空运动等试点示范工程，形成可复制、可推广的发展经验，催生丰富多元的通用航空新产品、新空间、新业态，促进低空经济的繁荣。
问：如何才能高效贯彻落实《规划》？
答：《规划》明确了加强组织协调、加大资金支持、推动科研创新、推广航空文化、加强实施保障等5方面的保障措施，突出构建纵横联合的行政管理机制，提升人力、资金等关键资源保障力度；培育通航文化扩大通用航空爱好和消费群体，挖掘释放市场潜能；加强综合协调、跟踪分析和督促检查，推动多部门共管齐抓，高效落实规划重点任务。
总体上，《规划》是我国通用航空实现新发展新突破的关键举措之一，需要政府、社会、企业与个人多方力量积极探索、开拓创新、奋力前行，力争5-10年促进通用航空进入快速成长期，充分发挥规模经济、范围经济与网络经济效应，成为促进经济社会持续健康发展的重要增长点。