“黄金72小时”是不少人对72小时过境免签政策的形象比喻。自2013年至今，已有包括北京、上海、成都、杭州等14个城市的15个航空口岸实施了过境免办签证政策。但出乎业界人士与专家意料的是，该政策实际惠及的外国旅客人数，却整整与预期数据差了一个量级。“掘金难”成了如今的大问题。
前不久，本报组织记者分赴北京、上海、广州、杭州、成都、昆明六大城市进行了细致而深入的采访，了解72小时过境免签政策实施效果不及预期背后的深层次原因，试图探究让“黄金时间”产出“黄金效益”的更佳方案。
“黄金时间”生不逢时？
虽然72小时过境免签政策是从2013年初开始实施的，但它并非陌生事物。早在2000年，上海就对20个国家的公民实施了机场口岸48小时过境免签政策。“因为政策只在上海实施且人数少，并没有引起太多人的关注。”熟悉该政策的人士透露。
基于入境游形势与签证政策互为因果的密切关系，自2011年起，北京、上海开始积极申请72小时过境免签政策。“初衷当然是为了提振当时低迷的入境游市场，快速增加入境旅游的外国人数量。”首都经济贸易大学旅游研究中心主任蔡红对记者表示。蔡红是北京申请72小时过境免签政策调研组成员之一，且是调研报告执笔人。
国外经验表明，宽松的过境免签政策的确能发挥巨大作用。迪拜对于乘阿联酋航空公司且至少有一段旅程为飞往迪拜或飞离迪拜的联程旅客，实施96小时过境免签。2010年，迪拜机场国际转国际的中转量比2009年增加了192万人次。目前，迪拜机场已成为全球接待跨境游客最多的国际枢纽机场。
“政策推出后的这一两年，受世界经济不景气等多种因素影响，中国入境旅游市场低迷的状态并没有改变，这也严重影响了72小时过境免签政策效果的发挥。”蔡红表示。根据国家旅游局的统计，2014年入境旅游人数为12849.83万人次，同比减少0.45%。
与蔡红持同样观点的，还有首都机场股份公司航空业务部总经理孟宪伟。他告诉记者，政策所依赖的旅游大环境不尽如人意，自然也会削弱政策对于入境游市场的提振作用。
对此，国航西南营销中心市场研究室的杨波却持有不同意见。他认为，固然目前入境旅游市场低迷，但依据现有环境和条件看，72小时过境免签政策还是产生了一定效果的。“毕竟72小时过境免签，只是对中转时间在24小时以上的第六航权旅客提供了便利。重要的是我国这部分客流群体太小，才致使过境免签旅客数量不多”。
以北京首都机场为例，2014年国际旅客量为2073万人次，其中中转时间在24小时以上的国际转国际旅客约为7.2万人次。首都机场2014年72小时过境免签旅客为2万人次。这表明，有28%符合条件的旅客享受了该政策。
五大原因致使“黄金效益”缩水
0.2%、0.16%、0.1%，这3个数字分别是北京首都机场、上海浦东机场和广州白云机场2014年72小时过境免签旅客在国际旅客总数中的占比。政策实施效果的“冷清”，与各城市当年申请政策时的“热情”形成了巨大反差。
在采访中，众多人士表示，除大环境因素外，与国外相比，中国的过境免签政策在政策的顶层设计、政策的宽松程度、产品宣传力度、产品设计吸引力以及航线与政策的匹配度等方面都显得不足。
在政策的顶层设计方面，目前并没有形成一个“拳头出力”的局面。“申报72小时过境免签都是以主要城市的名义进行的，而不是国家行为。”北京口岸办相关人士表示。中青旅入境在线旅游事业部总经理翟毅认为，现在大多是企业与企业的合作，缺少政府的顶层设计。“单纯地依靠企业行为推广这一政策，效果显现会很慢”。
限定性太强，也是导致政策实施效果一般的重要原因。几乎所有被采访对象都表示，72小时过境免签时限偏短，与周边国家与地区相比，中国大陆的过境免签城市缺乏竞争优势。比如，经韩国首尔中转，旅客最高可以在韩国停留30天；香港则是7日过境免签。同时，旅客的活动范围也受到诸多限制。现有政策要求免签旅客必须停留在所在行政区域内，“同口岸进，同口岸出”，无法实现区域联动，极大地制约了产品设计的灵活性和免签政策的吸引力。交通方式也过于单一。政策目前只适用于航空口岸，没有实现铁路、海运和航运等多种交通方式的互联互通。
蔡红向记者讲述，她在参加美国密歇根州旅游大会时，许多旅游业人士对中国72小时过境免签政策表现出了相当大的兴趣，并多次向她询问，能否游览过北京后再直飞上海，一并享受两个城市的过境免签政策，或者是否可以在游览北京后再安排去中国的其他城市。“我只能很遗憾地说，现在的政策无法满足他们的需求”。
目前，72小时过境免签政策的宣传并不理想。广州白云机场的调查问卷显示，60%的旅客未听说过该政策；30%的旅客听说过，但对政策不是很了解；只有约10%的旅客清楚了解该政策。包括南航、东航云南公司在内的多家航空公司以及多家旅行社人士表示，目前境外宣传采用打广告、开推介会等方式太粗放，许多旅客并不清楚政策的具体要求和细则。
政策实施效果一般的另一个原因，要归结于72小时过境免签产品较为单一，尚不能为过境旅客提供个性化的旅游服务，缺乏竞争力。四川公安边防总队副参谋长谭丕龙认为，成都市过境免签人数少，一个原因就是成都缺乏成熟的相关旅游线路产品吸引旅客。而这样的问题，在其他城市同样存在。
相比之下，与我国毗邻的韩国过境免签政策则宽松得多。他们的过境免签政策分为两类，包括持有指定第三国签证的旅客停留期长达30天的过境免签和72小时过境免签政策。为了促进中转旅游人数的增长，在设计中转旅游产品服务时，韩国政府、机场、旅行社三方合力增强产品的整体营销与宣传能力。自2002年以来，韩国仁川机场中转人数不断增加，从2002年的246万人次增加到2014年的725万人次。与此同时，自2004年起，中转旅客游览韩国名胜古迹的人数不断增加，从原来的10万人次增加到2012年的309万人次。
免签国家的航线与我国航空公司现有航线网络以及市场开发重点不匹配，也在一定程度上导致了政策实施效果不佳。“有些免签国家有航权，但无航线；有的国家是我们重点开拓的市场，但又不在免签范围内，这必然导致目前享受该政策的人数不多。”孟宪伟如是说。即便是在国际航线网络覆盖最为全面的首都机场，在51个过境免签国家中，仍有29个国家没有直达北京的航班，这在很大程度上导致了整体过境免签旅客市场规模不大。
东航云南公司相关人士则表示，目前从昆明始发的国际航线主要是东南亚、南亚国家航线，这些国家大部分都不在72小时免签国家范围内。如目前昆明有通航点的，只有新加坡、阿联酋、日本、韩国等国家可享受72小时免签，“希望相关部门今后能进一步扩大免签国家范围”。
民航局运输司有关领导表示，72小时过境免签政策与航空公司的航线网络、机场的服务、当地的市场有很大关系。“只有定位为国际机场的枢纽，用这个政策才可能用得好。政策还是应该在条件更为适合的城市实施，当地机场航线网络不完善，必然导致过境免签人数不多”。
产出“黄金效益” 还需改版“黄金时间”
“新加坡、迪拜、韩国都树立了区域性乃至世界性中转门户机场的地位。它们的成功无不是所在国举全国之力，给予充分资源而精心打造成的。这些国家宽松的免签政策是其所在国国家战略落实的结果”。广州民航职业技术学院副教授綦琦认为，要让政策充分释放红利，政府的意识以及采取的举措是重中之重。
在记者采访调研过程中，业内人士指出，政府应着力办好三件大事。
头等大事便是完善顶层设计，推动政策的进一步放宽。业内人士建议，比如进一步放松免签时限，允许过境旅客在更大行政区域内活动，并可以在已申请该政策的城市间自由出入境，将现在单纯在航空口岸实施的72小时过境免签政策向其他口岸延伸、对接等，从而更好地方便国外旅客安排在中国境内的商务或旅行。春秋国旅相关人士表示，一旦政策放宽，旅行社就可以设计一个从该口岸进、其他口岸出的产品，旅客可以不走回头路，缩短游览时间，吸引力自然就提高了。
同时，政府推动形成各方通力合作的局面至关重要。国航市场部总经理何志刚认为，外交部、国家旅游局、驻外商务机构等部门应加强合作，从海外这个源头上加强宣传。与企业的宣传相比，旅客更信服来自政府的声音。在宣传方式上，中青旅建议，在打广告、开推介会的基础之上，应采用在国外“地推”这种接地气的方式，精准锁定目标客户群。
政府还应积极推动已申请该政策城市的航线网络覆盖与免签国家相匹配。参考韩国的经验，如果目的地是北美、欧洲和大洋洲，那么除了几个特定国家之外，所有国家的旅客均可在韩国享受30天免签。这使得韩国仁川机场在与北京首都机场争夺东南亚—北美中转航线客源上占据了充分优势。因此，有被采访机场建议，国家应在航线的结构性调整方面加大力度，引导航空公司积极开辟与免签国家相匹配的航线。
为了让政策更好地结出“丰硕果实”，航空公司应该做什么呢？业内人士建议，航空公司应在市场推广、服务保障、航班开发与组合等方面下功夫。国航表示，他们今后将进一步加强与相关部门的合作，增强海外营业部的对外营销宣传能力，开发一些满足旅客需求的过境产品。东航、南航则表示，将在新航线的开辟、航线的组合以及相关配套旅游产品的联动方面付出努力，提高政策的吸引力。
机场除了配合政府、旅行社以及航空公司做好过境免签政策的配套服务外，还需要在中转能力建设上加大力度。记者了解到，首都机场正与海关、边检等部门全力合作，进一步改善“第一国门”便利性通关环境。此外，机场也要在航线开辟上加大力度，力图构建与免签国家相匹配的航线网络。
2014年，国务院出台了《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，将优化完善外国人72小时过境免签政策作为一项重要任务。记者了解到，公安部也在研究是否有必要将过境免签城市连通、放宽到144小时等政策。相信随着顶层设计的加强和政策的进一步放宽，机场中转能力、产品宣传力度以及产品吸引力将进一步增强，过境免签政策的“黄金时间”能真正产出“黄金效益”。
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