建设成渝地区双城经济圈是国家立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的重大战略部署，要打造具有全国影响力的重要经济中心、具有全国影响力的科技创新中心、改革开放高地和高品质生活宜居地。按照《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》和《成渝地区双城经济圈综合交通运输发展规划》要求，以成都、重庆国际航空枢纽为引领建设成渝世界级机场群，是成渝地区合力建设现代基础设施网络和打造一体化综合交通运输体系的首要任务，对推动区域高质量发展具有战略意义，将有力支撑成渝地区双城经济圈建设成为全国高质量发展的重要增长极和新的动力源。
一、充分认识建设成渝世界级机场群的重大意义
(一)建设成渝世界级机场群是服务国家战略的必然要求。成渝地区双城经济圈位于“一带一路”和长江经济带交汇处，是西部陆海新通道的起点，具有连接西南西北，沟通东亚与东南亚、南亚的独特优势，是我国西部人口最集聚、产业基础最雄厚、创新能力最强、市场空间最广阔、开放程度最高的地区，在国家发展大局中具有独特而重要的战略地位。加快建设成渝世界级机场群，将加快推进成渝地区更高水平开发开放，打造更具发展承载力和增长潜力的战略大后方，引领西部地区高质量发展，促进国家构建新发展格局。
(二)建设成渝世界级机场群是打造双城经济圈的客观要求。近年来，成渝地区经济社会加快发展，已经成为西部地区经济社会发展、生态文明建设、改革创新和对外开放的重要引擎。面向新发展阶段，成渝地区双城经济圈将致力于打造具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地和高品质生活宜居地，这要求加快提升区域综合实力和竞争力，缩短与东部发地区的发展差距。加快建设成渝世界级机场群对补齐基础设施短板、优化城镇体系布局、加快产业结构升级、集聚创新资源要素、塑造内陆开放优势具有战略支撑作用。
(三)建设成渝世界级机场群是民航强国建设的时代要求。“十四五”时期，我国开启了多领域民航强国建设的新征程，民航发展将聚焦发展不平衡不充分等突出问题，着力推进航空服务高质量发展，加快提升国际竞争力、科技创新能力、产业协同能力和可持续发展能力。成渝地区战略地位突出、市场潜力大、民航基础好，加快成渝世界级机场建设，将有利于加快提升西部民航综合保障能力，构筑高品质对外运输服务网络，拓展西部大众化航空市场，打造民航科技创新产业集群，成为支撑新时代民航强国建设的战略支点。
二、坚定成渝世界级机场群加快发展的信心
成渝地区双城经济圈以重庆中心城区、成都市为核心，涵盖了重庆市27个区(县)和四川省15个地市等相关地区，总面积18.5万平方公里，常住人口9600万人，地区生产总值6.8万亿元。截至2020年底，该地区有运输机场10个，其中四川省7个，重庆市3个，形成了以成都、重庆国际航空枢纽为引领的区域民航发展格局。“十三五”以来，成渝地区民航发展进入快车道，发展的规模和质量取得了突出成绩，有力服务和支撑了区域经济社会发展的需要。
(一)市场规模持续较快增长。2015年以来，成渝地区机场客货吞吐量年均增长9.1%和4.1%。2019年机场旅客吞吐量1.1亿人次，货邮吞吐量111万吨，起降96万架次，已成为我国第四大区域航空市场。受新冠疫情影响，2020年成渝机场群旅客吞吐量下降24%，但降幅远低于京津冀(-49%)、长三角(-39%)和粤港澳机场群(-55%)，成都双流和重庆江北机场年旅客吞吐量排名逆势上升至全国第二和第四，体现出较强的市场发展韧性。
(二)国际枢纽建设成效显著。“十三五”期间成都、重庆机场国际航空枢纽建设明显加快，成渝机场群已成为我国内陆国际航线最多、国际业务量最大、国际化发展水平最高的地区。2019年成都、重庆机场国际(地区)航线超过230条，通航城市达86个，基本覆盖全球主要经济体。国际(地区)客货吞吐量987万人次和26万吨，2015-2019年均增长13.2%和13.4%，增速领跑全国枢纽机场。随着天府机场建成投用，成都国际航空枢纽保障能力大幅提升。疫情期间，成渝两地机场强化国际运输保障，为确保产业链供应链安全提供了有力支撑。
(三)民航产业基础优势突出。成渝地区是我国民航发展重镇，拥有多家实力雄厚的航空企业，以及飞行学院、民航二所等民航科教资源，是支援西藏等特殊地区民航建设的战略基地，在民航发展大局中地位突出。同时，成渝地区也是我国重要的高端产业基地、科教人才基地和世界级旅游目的地，与民航产业链创新链可以形成较强的互补性和协同性。随着民航科技创新示范区加快建设，成渝地区民航产业集聚和科技创新的比较优势将日益凸显。
(四)区域协同发展有力推进。成渝两地历史同脉、文化同源、地理同域、经济同体，自古就是“一家人”，协同发展一直是两地民航发展共识。2020年8月，四川省和重庆市机场集团签署战略合作协议，就共同推进成渝世界机场群建设明确了总体框架。通过联合编制印发成都、重庆国际航空枢纽战略规划，民航局与四川省、重庆市构建了推动两地民航发展的政策协同机制。
三、准确把握建设成渝世界级机场群面临的机遇挑战
面向成渝地区双城经济圈高质量发展要求，对标世界级机场群的基本特征，成都、重庆机场的国际枢纽功能不强，机场群综合保障能力不足，区域民航协同发展机制不健全，创新驱动和产业协同发展水平不高等短板较为突出，与京津冀、长三角、粤港澳机场群相比仍存在较大的差距，对服务成渝地区双城经济圈高质量发展的战略支撑能力亟待加快提升。
(一)面向内陆开放高地建设要求，核心枢纽国际功能不强。国际航空枢纽是成渝地区打造内陆开放战略高地的战略支撑。成都、重庆国际航空枢纽建设正处于基础设施建设、网络规模加速拓展、国际业务规模快速增长的加速起步期，发展势头迅猛。但从规模体量、国际网络、中转功能等关键指标来看，成都、重庆国际航空枢纽建设与北京、上海、广州等相比还存在较大差距，国际航空出行的通达性、便捷性还有较大的提升空间，亟待构建向西、向南开放的国际航空枢纽竞争优势。从综合交通体系来看，目前成渝两地三大枢纽机场的地面交通服务能力明显不足，满足人民便捷航空出行的要求还存在一定差距，国际航空枢纽作为国家综合立体交通网的核心枢纽节点的作用有待加强。
(二)面向大众化的航空市场需求，综合服务保障能力不足。以成都、重庆为核心的机场群能够对川渝全域，以及陕南、黔北和鄂西等周边地区形成有效覆盖。该地区人口稠密、经济发达、资源丰富，大众化航空市场需求特征突出，对拓展西部航空市场具有重要的牵引带动作用。预计到2035年成渝地区市场需求旅客吞吐量3亿人次和起降210万架次，机场群机场设施和空管保障能力明显不足，亟待加快布局建设和提质扩容。此外，成渝机场群中小机场较多，普遍存在业务量小、通达性差、设施薄弱、经营困难等问题，与成都、重庆枢纽相比存在较大的发展级差，航空服务有效服务水平较低。
(三)面向机场群协同发展的要求，共建共赢机制亟待完善。携手共建是建设成渝世界级机场群的必要条件。成渝机场群横跨重庆市和四川省，两地在推进机场群建设方面存在不同的利益诉求，机场群建设涉及中央与地方、地方之间、政企之间、企业之间的协同机制有待完善。特别在国际枢纽建设和国际航线拓展方面，成都、重庆机场存在国际远程航线频次底、航点重合度高等突出问题。2019年，成都和重庆在欧美航线上重合8个航点，重合度42%，78%的欧美航线周均不足3班，航线运营严重依赖补贴，产品服务品质不高，稀缺航权资源使用效能不高。由此，亟待完善成渝两地携手、多方共建、共享共赢的机场群协作机制。
(四)面向高质量建设民航强国要求，产业创新发展动力不强。创新能力不足是制约我国民航强国建设的突出瓶颈。当前，成渝机场群综合实力不强，也存在创新水平不高，产业协同水平不足等问题。面向智慧民航、绿色民航等新发展趋势，成渝地区须厚植创新基因，充分发挥该地区强劲的航空市场需求、雄厚的产业基础条件、世界级的旅游资源和丰富的人力资源等比较优势，加快推进形成民航运行服务链、创新链和产业链的协同发展、深度融合的格局，塑造民航科技创新势、民航产业高地和专业人才优势。
四、系统谋划成渝世界级机场群的建设路径
成渝世界级机场群建设要紧扣“两中心两地”发展定位，充分发挥区位优势、市场优势和资源优势，以成都、重庆国际航空枢纽功能建设为牵引，加快构建高效协同发展体系，有力推动智慧民航建设和绿色民航发展，打造西部对外开放空中大通道，拓展航空服务市场新空间，塑造民航创新发展新优势，成为新时代民航强国建设的战略支点。到2035年，全面建成双核引领、便捷通达、安全可靠、智慧先进、绿色集约、协同高效的成渝世界级机场群，建成具有全球影响力的民航科技创新中心、国际一流的教育培训高地和现代产业集群，成为引领带动多领域民航强国建设的先行示范区，有力促进成渝地区构建高水平开放型经济体系和打造高品质生活服务圈，为成渝地区建成具有国际影响力的活跃增长极和强劲动力源发挥战略支撑作用。
(一)双核引领，加快成都、重庆国际航空枢纽功能建设。一是以提升国际功能和增强国际竞争力为导向，加快构建成都“两场一体”运营体系，加快江北机场扩建和规划建设重庆新机场，加快打造联通全球、覆盖全国的航线网络，与主要国际城市实现高效联通，为成渝地区建设而国际门户枢纽城市和内陆开放高地提供有力支撑。二是以区域市场一体化和便利化为导向，推进成渝两地在国际航线、中转联程等方面开展务实合作，合力提升机场群国际航线服务水平和竞争力。三是以向西、向南开放为重点，提高成渝世界级机场群国际航权开放和资源配置水平，基于成渝市场一体化统筹优化成渝地区中远程国际航权配置，提高航线航班和时刻配置水平，为成渝两地携手合作提供政策保障。四是以成都、重庆国际航空枢纽的综合交通体系建设为抓手，加快打造成渝轨道上的机场群，构建成渝都市圈1小时和城市群2小时的高品质出行交通圈。
(二)协同联动，系统提升成渝机场群综合服务保障能力。一是以构建双核引领、多点支撑、体系完备、全域协同的机场群为目标，培育绵阳等机场的骨干功能，有序推进机场改扩建和新建工程，提升机场群保障服务水平。二是优化空域资源配置，加强成都、重庆终端区建设、优化空域结构，健全军民航协同运行机制，构建与成渝世界级机场群建设相匹配的空域格局、运行模式和技术支撑能力。三是发挥民航行业和地方优势,推进省(市)域机场、空管及航空公司资源整合,推动中小机场空管、机务等专业人才和特种设备统一管理模式,辐射带动川渝两省市全域发展，打造人民满意、各具特色的小而精、小而美机场。
(三)共建共享，着力打造便捷高效的现代航空服务网络。一是以航空服务通达性和便捷性国内一流为目标，发挥成都、重庆国际航空枢纽战略支点作用，加快构筑“干支通、全网联、体验好”的成渝机场群航线网络，系统提升航空服务的通达性。二是以畅通供应链、稳定产业链为目标，积极发挥成都、重庆国际枢纽的货运功能，加快提升专业保障能力和口岸服务水平，完善区域协同发展机制，打造与成渝地区产业布局和消费升级相匹配、支撑西部对外开放的国际航空物流集散中心。三是坚持市场主导、政府引导、分类管理的发展原则，加快构建通用航空基础保障网、低空运行网、应急保障网和多元服务网，汇聚通用航空产业链，建设全国通用航空产业高地。
(四)创新驱动，联合共创民航科技创新和产业协同示范。一是聚焦民航重大工程和科技前沿，在航空电信、航空物流、民航交通流、机场运行与控制、航油航化、通用航空、绿色低碳等领域，加快民航科技创新示范区建设，集聚全球创新资源要素，加强民航科技服务和成果转化，打造一流民航科技创新中心。二是积极发挥川渝自贸试验区、中新合作示范区制度创新优势，高水平建设成都、重庆等国家级临空经济示范区，以国产民机、航空电子、无人机等为重点，加快打造航空经济指向突出、区域特色鲜明的现代民航产业高地。三是依托成渝地区人力资源和教育培训优势，发挥民航业内外院校教育培训资源，增强西南地区民航人才战略储备功能，打造领军人才和卓越创新团队，建设高素质民航人才基地。
(五)合作共赢，成渝携手构建区域民航协同发展新机制。一是充分发挥市场机制作用，推进川渝两地机场集团率先在国际航线、中转集散、空地联运、应急保障、人才培养、科技创新等方面开展互利合作，深化互利互信，实现全方位战略合作。二是深化机场与基地航空公司的战略合作伙伴，聚焦国际航线、联程联运和服务创新等领域开展务实合作，支持基地航空公司在成渝主要国际航线市场开展联营合作。三是秉持共商共建共享的理念，深化局省、局市合作，构建两省市和民航共同组建的成渝世界级机场群建设“2+1”沟通协商机制，凝聚多方政策合力。四是以打造高水平区域一体化市场为目标，统筹国际航线培育等产业扶持政策，构建跨行政区域协商工作机制。(作者系民航局发展计划司司长)