习近平总书记早在2012年提出人类命运共同体的价值观，我们党和国家始终在努力推动构建人类命运共同体。人类命运共同体包含很多不同领域、维度和尺度的共同体，其中之一就是民航共同体。
在新型冠状病毒肺炎疫情仍在持续冲击整个社会、重创民航业的当下，本文立足民航共同体，尝试在机场与航空公司共生视角下开展机场经营分析，探索促进民航业长期健康发展的措施。
一、行业规章
（一）《民用机场管理条例》
现行《民用机场管理条例》(中华人民共和国国务院令第553号)由国务院2009年4月1日第55次常务会议通过，自2009年7月1日起施行，相关内容摘录如下。[1]
第一章总则
第三条民用机场是公共基础设施。各级人民政府应当采取必要的措施，鼓励、支持民用机场发展，提高民用机场的管理水平。
第三章民用机场安全和运营管理
第三十八条机场范围内的零售、餐饮、航空地面服务等经营性业务采取有偿转让经营权的方式经营的，机场管理机构应当按照国务院民用航空主管部门的规定与取得经营权的企业签订协议，明确服务标准、收费水平、安全规范和责任等事项。
对于采取有偿转让经营权的方式经营的业务，机场管理机构及其关联企业不得参与经营。
（二）民用机场收费政策
截至2019年12月31日，现行国内民用机场收费政策主要由下列文件构成，（1）《关于印发民用机场收费改革方案的通知（民航发〔2007〕158号）》；（2）《关于印发民用机场收费改革实施方案的通知（民航发〔2007〕159号）》；（3）《关于调整内地航空公司国际及港澳航班民用机场收费标准的通知（民航发〔2013〕3号）》；（4）《关于印发民用机场收费标准调整方案的通知(民航发〔2017〕18号)》；（5）《关于民用机场收费有关问题的通知(民航发〔2019〕33号)》。
1.《关于印发民用机场收费改革方案的通知（民航发〔2007〕158号）》
《民用机场收费改革方案》由中国民用航空总局、中华人民共和国国家发展和改革委员会2007年12月28日联合印发，摘录如下。[2]
一、改革的必要性
（一）机场收费改革是深化民航改革的重要内容之一，机场收费改革是初步确立机场收费管理体制和收费形成机制的必要途径，有利于发挥市场配置资源的基础性作用。
（二）机场是具有社会公益性的基础设施，是航空运输系统的重要组成部分。机场收费改革有利于理顺机场管理机构与航空公司之间的利益关系，促进民航协调发展。
二、改革的指导思想、原则和目标
（七）基本原则：一是内外收费标准逐步并轨原则。调整机场收费结构，完善机场收费体系，内地航空公司国际及港澳航班与外国及港澳航空公司航班的收费标准在五年内并轨；二是成本回收原则。按照机场管理机构或服务提供方提供设施及服务的合理成本，以及充分考虑用户的承受能力等因素确定收费标准；三是建立协商机制原则。提高机场收费政策的透明度，促进机场管理机构和服务提供方加强管理、提高效率，提供公平、优质服务；四是政企职责明确原则。转变政府职能，有条件的下放机场收费管理权限，适当发挥市场配置资源的作用；五是监管职责明确原则。加强对机场管理机构和服务提供方收费行为的监督，维护航空运输市场主体的合法权益。
三、改革的具体措施
（九）划分机场收费类别
按照机场业务量，将全国机场划分为三类，即：一类机场，是指单个机场换算旅客吞吐量占全国机场换算旅客吞吐量的4%（含）以上的机场。其中：国际及港澳航线换算旅客吞吐量占其机场全部换算旅客吞吐量的25%（含）以上的机场为一类1级机场，其他为一类2级机场；二类机场，是指单个机场换算旅客吞吐量占全国机场换算旅客吞吐量的1%（含）-4%的机场；三类机场，是指单个机场换算旅客吞吐量占全国机场换算旅客吞吐量的1%以下的机场。
（十）统一机场收费项目
机场收费项目包括航空性业务收费、非航空性业务重要收费以及非航空性业务其他收费。
航空性业务收费，是指机场管理机构为航空器安全营运提供各类设施及服务，向航空器所有者或使用者收取的费用。
非航空性业务重要收费，是指除航空性业务收费以外，由机场管理机构或服务提供方直接向航空公司收取的费用。
非航空性业务其他收费，是指除非航空性业务重要收费以外的非航空性业务收费。
（十一）改革机场收费管理方式
航空性业务收费项目的收费标准实行政府指导价。民航总局会同国家发展改革委，依据机场管理机构提供设施及服务的合理成本、用户的承受能力等因素核定基准价，并通过航空价格信息系统公布。
非航空性业务重要收费项目（不包括国际及港澳航班的地面服务收费）的收费标准实行政府指导价。民航总局会同国家发展改革委，依据机场管理机构或服务提供方提供设施及服务的合理成本、用户的承受能力等因素核定基准价，并通过航空价格信息系统公布；国际及港澳航班的地面服务收费实行市场调节价。
非航空性业务其他收费项目的收费标准，原则上以市场调节价为主；对于市场竞争不充分的收费项目的收费标准，依据《中华人民共和国价格法》，按照定价目录来管理。
（十二）航空性业务收费项目以及非航空性业务重要收费项目（不包括国际及港澳航班的地面服务收费）的收费标准基准价一般不作上浮，下浮幅度由机场管理机构或服务提供方根据其提供设施和服务水平的差异程度与用户协商确定。
2.《关于印发民用机场收费改革实施方案的通知（民航发〔2007〕159号）》
《关于印发民用机场收费改革实施方案的通知（民航发〔2007〕159号）》(以下简称2007年159号文)主要明确了机场分类、机场收费项目及相关收费标准基准价。机场收费项目方面，（1）航空性业务收费包括：起降费、停场费、客桥费、旅客服务费及安检费；（2）非航空性业务重要收费包括：头等舱和公务舱休息室出租、办公室出租、售补票柜台出租、值机柜台出租及地面服务收费；（3）非航空性业务其他收费项目由机场管理机构或服务提供方遵照国家有关法律法规执行。[3]
3.《关于印发民用机场收费标准调整方案的通知(民航发〔2017〕18号)》
《关于印发民用机场收费标准调整方案的通知(民航发〔2017〕18号)》(以下简称2017年18号文)在2017年1月发布，自2017年4月1日起实施，主要是在2007年159号文基础上上调基准价，扩大市场调节价的收费项目范围，相关内容摘录如下。[4]
（1）目标是“进一步调整机场分类和管理方式，理顺收费结构，合理确定收费标准，扩大实行市场调节价的非航空性业务重要收费项目范围”；（2）一类机场共6个，包括一类1级的北京首都、上海浦东、广州和一类2级的深圳、成都、上海虹桥，二类机场包括昆明、重庆、西安等20个机场，三类机场是除上述一、二类机场以外的机场；（3）具体措施主要包括，①航空性业务收费项目及二类、三类机场内地航空公司内地航班地面服务基本项目的收费标准仍实行政府指导价；非航空性业务重要收费项目（除二、三类机场内地航空公司内地航班地面服务基本项目外）的收费标准由实行政府指导价调整为实行市场调节价；②起降费收费标准可在规定的基准价基础上上浮不超过10%；③一家地面服务提供方运营的机场，地面服务基本项目的收费基准价不允许上浮；两家及以上地面服务提供方运营的机场，地面服务基本项目的收费标准可在规定的基准价基础上上浮不超过10%；（4）实行市场调节价的机场收费项目以及基准价允许上浮的收费项目，机场管理机构在制定具体收费标准时，应坚持“成本回收、公开透明、非歧视性、用户协商”的原则。
与2007年159号文相比，内地航空公司内地航班的航空性业务收费项目和地面服务基本项目方面，客桥费和旅客服务费保持不变，其他项目的收费标准基准价上调，分析见后。
小结：
根据现行《民用机场管理条例》，民用机场是公共基础设施；经营性业务可以有偿转让经营权；机场有偿转让经营性业务经营权的，机场管理机构及其关联企业不得参与经营。
由于机场向航空公司提供服务的内容、数量和质量没有变化，机场也不会因为文件实施而增加投入，2017年18号文上调基准价的实质是通过政策调整由航空公司向机场转移利润。
二、机场与航空公司的共生关系
现行《民用机场管理条例》明确民用机场是公共基础设施。那么，什么是公共基础设施呢？
财政部2017年4月17日印发《政府会计准则第5号--公共基础设施》，2017年8月3日发布《财政部会计司有关负责人就印发<政府会计准则第5号--公共基础设施>和<政府会计准则第6号--政府储备物资>答记者问》，相关内容摘录如下。[5][6]
（1）关于公共基础设施的概念，目前在我国尚无公认的定义；
（2）《政府会计准则第5号--公共基础设施》积极借鉴国际公共部门会计准则和有关国家关于公共基础设施特征的表述，对公共基础设施的概念进行了界定，明确规定该资产是指政府会计主体为满足社会公共需求而控制的有形资产，且同时满足以下特征：①是一个有形资产系统或网络的组成部分；②具有特定用途；③一般不可移动；
（3）公共基础设施主要包括市政基础设施（如城市道路、桥梁、隧道、公交场站、路灯、广场、公园绿地、室外公共健身器材，以及环卫、排水、供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理系统等）、交通基础设施（如公路、航道、港口等）、水利基础设施（如大坝、堤防、水闸、泵站、渠道等）和其他公共基础设施。
根据发挥功能或提供服务的方式，公共基础设施可以分为两类，一类是单独发挥功能的公共基础设施，例如，城市道路、桥梁、隧道、公路等，行人或车辆直接使用即可；第二类是合作发挥功能的公共基础设施，比如公交场站、港口、机场等。
作为交通运输类公共基础设施，机场无法单独发挥交通运输功能。机场只能与航空公司、航油公司、空管等共同协作才能发挥功能，提供航空运输服务。举个极端例子，即便是只有一条航线的航空运输设施，直接运行层面至少需要两个机场、两家航油公司、一家航空公司以及空中交通管制机构，这些实体必须合作才能提供服务，任何一个都不能单独实现其运输功能，它们共同组成航空运输体系，缺一不可，并且，无法彼此替代。此外，从面向最终客户的角度看，无论客运还是货运，机场、航空公司均要直接面向最终客户。从航空运输的运营过程看，机场、航油公司等主要发挥某个环节的功能，而航空公司基本贯穿整个运营过程，是上下游的关键汇聚者和衔接者，是航空运输服务的主要执行者，也是运营风险的主要承担者。
因此，民航运输是一个由机场、航空公司及相关保障单位组成的体系，其中，机场和航空公司是共同面向最终客户的、密切相关的共生关系，是共同发挥航空运输功能的主要共同体。
如果机场属于公共基础设施，那么，作为同属民航业组成部分的、具有共生关系的航空公司，是否也属于公共基础设施或具有公共基础设施属性呢？在推动民航业持续健康发展的政策制定或优化方面，是否应当根据风险和收益等情况统筹考虑机场与航空公司的影响呢？
三、行业现状
（一）行业经营概况
根据《2018年民航行业发展统计公报》，（1）截至2018年底，我国共有运输航空公司60家，比上年底净增2家，其中，国有控股公司45家，民营和民营控股公司15家；民航全行业运输飞机期末在册架数3639架，比上年底增加343架；共有颁证运输机场235个，比上年底增加6个；共有定期航班航线4945条，其中，国内航线（含港澳台）4096条，国际航线849条；（2）2018年，全国民航运输机场完成旅客吞吐量12.65亿人次、起降架次1108.83万架次，分别比上年增长10.2%、8.2%，其中，年旅客吞吐量1000万人次以上的运输机场37个，吞吐量占全国83.6%，年旅客吞吐量100万人次以上的运输机场95个，吞吐量占全国96.3%；（3）据初步统计，2018年，全行业累计实现营业收入10142.5亿元，比上年增长18.5%，利润总额536.6亿元，比上年减少122.7亿元。其中，航空公司实现营业收入6130.2亿元，比上年增长14.5%，利润总额250.3亿元，比上年减少160.4亿元；机场实现营业收入1104.2亿元，比上年增长16.0%，利润总额173.2亿元，比上年增加28.2亿元；保障企业实现营业收入2908.1亿元，比上年增长29.2%，利润总额113.1亿元，比上年增加9.4亿元。[7]
根据上述数据，2018年全行业销售利润率（利润总额/营业收入）5%，其中，航空公司、机场、保障企业的销售利润率分别为4%、16%、4%，机场销售利润率是航空公司的4倍，另外，机场的营业收入增幅高于航空公司的营业收入增幅，高于旅客吞吐量和起降架次的增幅。
根据2009-2018年的民航行业发展统计公报数据，过去十年全行业合计销售利润率是7%，其中，航空公司、机场、保障企业的销售利润率分别为6%、12%、5%，机场销售利润率是航空公司的2倍。[7]
正如前文所述，机场是公共基础设施，机场与航空公司是共生关系，共同提供航空运输服务，而且，航空公司是航空业上下游的关键连接者，是贯穿始终的关键生产者，是航空运营风险的主要承担者。那么，机场盈利水平长期高于航空公司是否符合其公共基础设施的定位呢？为什么航空公司的盈利水平低于行业平均呢？这种情况是否有利于民航业的长期健康发展呢？
（二）机场经营概况
近些年，机场运营呈现集团化趋势，第一个是以省级国资委管辖范围为主的区域内集团化，第二个是以控股为主的跨区域集团化，例如首都机场集团和海航基础设施投资集团。
根据首都机场集团官网，首都机场集团公司目前已经成为全球最大的机场管理集团之一，管理着北京、天津、河北、江西、吉林、内蒙古、黑龙江等7个省市自治区52个干支机场，管理资产规模1900多亿元，员工约48000多人，2018年全集团所属机场旅客吞吐量、货邮吞吐量和运输架次2.17亿人次、275.2万吨和154.6万架次，同比增长12.1%、4.0%和9.0%。[8]综合《首都机场集团公司2018年度报告》和《2018年民航行业发展统计公报》，2018年首都机场集团营业总收入240.7亿元、利润总额64.2亿元，同比增长15.2%、14.7%，高于同期生产量增幅，利润率27%，起降架次、旅客吞吐量、营业收入、利润总额分别占当年国内全部机场的14%、17%、22%、37%；从业务构成看，2018年首都机场集团的主营业务即机场及相关保障企业的营业收入是184.3亿元，营业成本是98.7亿元，业务毛利（营业收入-营业成本）是85.6亿元，毛利率46%。[7][9]
一类机场经营概况
根据年度财务报告，2018年6个一类机场的合计营业收入413亿元、利润总额137亿元，合计利润率33%，是当年全部机场利润率的2倍，合计起降架次、旅客吞吐量、营业收入、利润总额分别占当年全部机场的23%、31%、37%、79%，起降架次、旅客吞吐量、营业收入的同比增幅分别是3%、6%、13%。[10][11][12][13][14]
一类机场的经营多元化特征显著，辅业利润贡献高。根据相关机场年度财务报告，（1）北京首都机场，2018年营业收入112.6亿元，同比增长18%，其中，非航空性业务收入59.5亿元，占全部收入的53%，同比增长33%，非航空性业务中，零售、广告和餐饮收入42亿元，占全部收入的37%，地面服务收入1.02亿元，仅占全部收入的0.9%；[10]（2）上海浦东机场，2018年营业收入93亿元，同比增长15.5%，其中，非航空性业务收入53.4亿元，占比57%，同比增长23%；[13]（3）深圳机场，2018年营业收入36亿元，同比增长8.4%，三大业务板块经营情况如下，航空保障与地服业务（含候机楼租赁业务）的营业收入占比80%、营业利润占比54.8%，航空物流业务的营业收入占比7.7%、营业利润占比3%，航空增值服务业务（含广告业务）的营业收入占比12.3%、营业利润占比42.2%。[12]
二类机场经营概况
根据2017年18号文，二类机场共有20个，即昆明、重庆、西安、杭州、厦门、南京、郑州、武汉、青岛、乌鲁木齐、长沙、海口、三亚、天津、大连、哈尔滨、贵阳、沈阳、福州、南宁。
根据民航机场生产统计公报，2017年18号文下发之前的2015、2016年，上述二类机场的旅客吞吐量均在1000万人次以上，到了2018年，剔除6个一类机场，年旅客吞吐量1000万人次以上的机场已经达到31个。[15]
综合公开披露的机场年度财务报告和民航行业发展统计公报，2018年厦门、三亚、海口、南京、郑州和杭州6个二类机场全部盈利，合计营业收入169亿元、利润总额26亿元，合计利润率15%，合计起降架次、旅客吞吐量、营业收入、利润总额分别占当年全部机场的11%、13%、15%、15%。[15][16][17][18][19][20][21]
三类机场经营概况
2018年末三类机场共计209个，分布全国各地。
根据公开披露的相关机场报告和民航机场生产统计公报，（1）济南机场，2018年旅客吞吐量1661万人次、排名25，营业收入11.1亿元、利润总额2.2亿元，利润率20%[22]；（2）温州机场，2018年旅客吞吐量1122万人次、排名36，营业收入8.3亿元、利润总额-0.6亿元，利润率-7.6%[23]；（3）无锡机场，2018年旅客吞吐量721万人次、排名43，营业收入4.7亿元、利润总额0.65亿元（含收益相关政府补助0.64亿元），利润率13.9%（剔除政府补助0.3%）[24]。
济南、温州和无锡三个机场的数据说明，三类机场的吞吐量和盈利水平差别较大。目前，国内机场共分三类，第三类机场数量最多，2018年第三类机场的旅客吞吐量从几万人次到几十万人次到几百万人次到上千万人次，旅客吞吐量前十个机场平均1282万人次，中间十个机场平均50万人次，后十个机场平均1.4万人次，跨度非常大，差异非常悬殊。那么，不考虑机场自身吞吐量规模，仅仅按照该机场旅客吞吐量占全国机场旅客吞吐量的相对比例确定机场收费类别是否合理呢？将吞吐量相差上百倍、近千倍的机场划入同一个机场收费类别是否合理呢？
在已知的全部6个一类机场（含北京首都机场）、6个二类机场和首都机场集团的51个机场（含天津、哈尔滨2个二类机场、不含北京首都机场）之外，其他172个机场（12个二类机场和160个三类机场）整体盈利情况如何呢？
综合上述已知机场报告和民航行业发展统计公报，其他172个机场2018年合计营业收入394亿元，占当年全部机场的36%，合计亏损16亿元，利润率-4%；2017年合计营业收入337亿元，占当年全部机场的35%，合计亏损18亿元，利润率-5%。考虑二类机场盈利能力较高等因素，预计三类机场绝大部分亏损、整体实际亏损更加严重。
根据上述数据，国内机场的盈利能力特点如下，一个是整体利润率长期远高于航空公司，另外一个是盈利分布严重失衡，6个一类机场合计利润率高达33%，辅业利润比重高，以30%略高的旅客吞吐量占据全部机场将近80%的利润总额，一类机场之外的229个机场，以合计70%的旅客吞吐量仅占全部机场20%的利润总额，其中，三类机场绝大部分亏损、整体亏损更严重。
（三）机场经营性业务现状
根据现行《民用机场管理条例》，机场范围内的零售、餐饮、航空地面服务等经营性业务可以有偿转让经营权，机场有偿转让经营性业务经营权的，机场管理机构及其关联企业不得参与经营。
那么，机场经营性业务具体包括哪些呢？餐饮方面包括地面餐饮和机上餐饮，地面餐饮主要由候机楼内经营者提供，机上餐饮主要由航食公司提供。
航空地面服务方面，根据《关于印发民用机场收费改革方案的通知（民航发〔2007〕158号）》，机场收费项目包括航空性业务收费、非航空性业务重要收费以及非航空性业务其他收费；根据《关于印发民用机场收费改革实施方案的通知（民航发〔2007〕159号）》，非航空性业务重要收费包括头等舱和公务舱休息室出租、办公室出租、售补票柜台出租、值机柜台出租及地面服务收费，内地航空公司内地航班地面服务基本项目共有六大项即（1）一般代理服务、（2）配载、通信、集装设备管理及旅客与行李服务、（3）货物和邮件服务、（4）装卸和地面运输服务、（5）飞机服务、（6）飞机勤务。
目前，国内机场的经营性业务主要存在两种模式，（1）独家模式，存在于大部分没有基地航空公司的机场，主要由机场管理机构或其关联企业经营；（2）并存模式，存在于航空公司设立总部、分公司或基地的机场，在该机场市场份额第一的基地航空公司以自有资源主要满足自有航班需求，少量服务其他航空公司，机场则满足剩余其他航空公司的需求。
在民航当前阶段的机场经营性业务中，机上餐饮和地面服务作为航空运输的功能性需求是必不可少的。机场运营需要受制于时刻、跑道、机位、相关设备和人员等资源，通常一个机场一天之内的航班存在按照时间顺序利用相关资源的时序性特点，而且，在24小时的循环周期内，机场通常存在航班起飞降落高峰或者低峰的航班波，机场资源的利用相应存在波峰或波谷。从规模效应和协同效应角度看，最经济的方式是基于该机场的全天全部航班调配资源，在最大生产范围内实现资源利用最大化，也就是说理论上独家模式最经济。反之，并存模式之下，同一个机场，针对同一个经营性业务，各自投入各自资源，并行满足各自需求，并且，并存模式的机场吞吐量也比较大，各自投入资源较多而需求有限，由此导致资源利用率低、成本压力大和人员设备更新滞后等，因此，并存模式很可能是不经济的。当然，独家模式可能也存在垄断导致的不经济。
小结：
从机场与航空公司的共生关系角度看，在航空公司设立基地的机场，机场将机上餐食、地面服务等经营性业务有偿转让给市场份额第一并且绝对规模较大的基地航空公司独家经营理论上可能是最优的。
四、2017年18号文的实施效果评估
2018年是2017年18号文实施后的第一个完整的日历年度，2018年机场利润包含了基准价上调和市场价上涨的增量收入，这些增量收入基本等于增量利润。
（一）2017年18号文的影响测算
与2007年159号文相比，在内地航空公司内地航班的航空性业务收费项目和地面服务基本项目的收费标准基准价方面，2017年18号文的显著特征是客桥费和旅客服务费之外的收费项目基准价全面上调。
针对起降费、旅客行李安检费、货物邮件安检费、配载、通信、集装设备管理及旅客与行李服务、货物和邮件服务、装卸和地面运输服务、飞机服务、飞机勤务8个经常性项目，考虑各收费项目在计量单位、机场类别和机型等方面存在差异，为方便评估整体变化，有必要选择一个典型机型，测算单架次影响。
目前内地航班的主力机型是B737NG和A320系列飞机，二者相近。根据《2017年民航运输、通用航空生产统计年报》，2017年B737NG和A320系列飞机起降架次约占全部架次的85%，其中，B737-800占35.5%，比重最高。因此，以B737-800机型为例，假设最大起飞全重76吨、最大业载20吨、可供座位170、无集装设备，假设客座率80%、货邮1.2吨，假设8个项目全部由机场提供，则新旧标准对单架次收费的影响测算如下。
图表1 B737-800机型单架次新旧收费标准比较
根据上表，二类机场单架次增加额最高，一类机场收费涨幅最大。
那么，上述基准价上调对2018年机场收费的影响额大概是多少呢？考虑基地航空公司的自主保障情况，假设一类、二类、三类机场中，机场提供地面服务的起降架次分别占70%、80%、90%，假设以B737-800为代表的B737NG和A320系列飞机执行内地航班的架次占85%，那么，基于《2018年民航机场生产统计公报》，上述8个收费项目的2018年收费增加额（不含6%增值税）测算结果如下。
图表2 2017年18号文对2018年机场收费增加额的测算
说明：《2018年民航机场生产统计公报》的起降架次统计口径是“起飞和降落各计为一架次”，2017年18号文的起降架次统计口径是“每起飞和降落1次为1个起降架次”，测算已将机场公报口径的架次按0.5折算为收费口径
根据上述测算，2017年18号文实施后，以B737-800机型为例，一类、二类、三类机场的单架次基准价收费分别上涨约22%、21%、19%，推算2018年一类、二类、三类机场收费分别增加约8亿元、14亿元、16亿元。
考虑不少机场在基准价基础上实行上浮、停场费连带上涨、市场调节价项目涨价和其他机型上涨等因素，2018年机场收费实际增加额很可能高于上述测算结果。
（二）三类机场的效益比较
根据前述的假设、测算和分析，可以得到两组数据。第一组数据，2017年18号文实施后，2018年一类、二类、三类机场利润总额分别增加约8亿元、14亿元、16亿元。第二组数据，2018年一类机场利润总额137亿元，6个二类机场利润总额26亿元，一类机场、6个二类机场和首都机场集团52个机场之外的其他172个机场合计亏损16亿元。虽然两组数据的机场涵盖范围不完全一致，在评价2017年18号文方面，仍然具有一定参考价值。
对比两组数据可以初步判断，2017年18号文之后，一类机场、二类机场在利润总额和盈利水平本来就很高的情况下获得了更多的利润，而三类机场在获得增量利润之后仍然处于亏损状态。可以说，2017年18号文的实施，对一类和二类机场是锦上添花实多余，对于三类机场是雪中送炭仍不足。这样的实施效果也不符合2007年《民用机场收费改革方案》中“理顺机场管理机构与航空公司之间的利益关系，促进民航协调发展”的初衷和“成本回收原则”。
小结：
机场是公共基础设施，机场与航空公司是相互依赖的共生关系，共同合作才能提供航空运输服务。但是，2017年18号文实施后，机场与航空公司的盈利差距进一步扩大，航空公司盈利受到削弱的同时，各类机场的盈利情况没有实质变化。
在机场盈利能力整体已经远高于航空公司、机场盈利分布严重失衡的背景下，及时评估调整2017年18号文是非常必要的，公共基础设施的价格制定坚持“损有余而补不足”的原则也是非常必要的，即有必要确保机场与航空公司的整体盈利能力相当，有必要确保三类机场保持必要的盈亏平衡。
五、机场经营的典型案例分析
国内机场虽然执行基本相同的机场收费政策，虽然吞吐量相近的机场很多，但是，各个机场的经营结果存在较大差异，有的是盈利水平高低差异，有的是盈利或亏损的差异。厦门航空是国内航空公司学习借鉴的典范，厦门航空总部所在的厦门机场也是值得国内机场学习借鉴的典范之一。
（一）发展历程和公司沿革
目前，厦门高崎机场的上市公司是元翔（厦门）国际航空港股份有限公司（简称厦门机场）。
综合元翔厦门空港官网、上市公告和2001年以来的年度报告，厦门机场的发展历程和公司沿革如下。1983年，在原高崎机场旧址上新建的厦门机场正式通航，中国民航厦门站成立，负责机场的地面航务和运输业务。1988年，中国民航厦门站解体，厦门高崎国际机场成立，作为全国第一家下放给地方政府经营管理的机场正式交由厦门市政府管理，实行企业化经营。1995年，厦门高崎国际机场更名为厦门国际航空港集团有限公司，厦门国际航空港集团候机楼分公司成立，同年，集团公司投入其下属候机楼分公司和广告公司全部资产及其负债独家发起设立厦门机场发展股份有限公司。1996年，厦门机场发展股份有限公司在上海证券交易所上市，主要资产是候机楼及广告公司，主要经营范围是候机楼及地面服务，厦门国际航空港集团有限公司持股75%，公司职工股270万股、占2.5％。2000年，二期扩建工程4E级跑道正式投入使用。2005年，厦门机场发展股份有限公司名称变更为厦门国际航空港股份有限公司。2008年，厦门国际航空港股份有限公司向厦门国际航空港集团有限公司购买航空性业务资产、租赁相关土地使用权，收购地勤服务公司100%股权。2014年，T4候机楼正式启用，厦门机场开启机场双楼运行时代。2015年，厦门国际航空港股份有限公司名称变更为元翔（厦门）国际航空港股份有限公司。[16][25][26]
从上市公司角度看厦门机场的发展沿革，两点值得注意，第一，厦门机场前期主要经营候机楼及地面服务业务，自2008年收购航空性业务之后，才全面提供机场服务；第二，厦门机场上市时存在员工持股，其中，高管层（董事，监事和高级管理人员）全部持股，合计持股1.13%，其后年报披露没有股权激励计划和员工持股计划，但是，曾经持股的高管层成员持股一直持续到其退休或退出公司。
（二）经营结果分析
根据公开披露的相关机场报告和民航机场生产统计公报等数据，厦门机场年度经营情况、厦门机场与其他机场的比较情况如下。
图表3 厦门机场2001-2018年经营数据
根据上述数据，在旅客吞吐量从400万人次到1000万再到2000万、以及2500万人次的过程中，厦门机场资产总额的年复合增长率低于旅客吞吐量和营业收入，利润总额的年复合增长率高于营业收入，资产负债率始终低于20%，销售利润率即便在受非典影响的2003年也达到25%，多数年度在35%以上，始终保持了较高的盈利水平。
当然，作为上市公司主体，厦门机场在2008年收购航空性业务资产之前、之后年度的经营范围不同，经营数据不具有完全可比性。
图表4 2018年厦门、海口、济南、温州、无锡机场经营结果比较
说明：《山东机场集团有限公司2019年面向合格投资者公开发行公司债券（第一期）募集说明书》未列济南机场的政府补助具体金额，上表数据是根据合并利润表推算的最大值即（其他收益+营业外收入）-非流动资产毁损报废利得
根据上表，在2018年同一个年度，横向比较厦门、海口、济南、温州、无锡五个机场，五个机场的旅客吞吐量不同，经营结果也存在较大差异。厦门机场以仅仅46亿元总资产的较小规模实现了最多的旅客吞吐量、最多的利润总额和最高的销售利润率，而温州机场在突破1000万级旅客吞吐量之后仍然是亏损的，无锡机场不包含收益相关政府补助也是亏损的。
五个机场中，厦门机场的旅客吞吐量最多、销售利润率最高、而其资产总计却仅高于无锡机场。资产规模的背后是飞行区、候机楼等机场基础设施，机场基础设施的核心功能和用户都是特定的，因此，机场资产规模差异的背后是经营理念、是基础设施投资的经济性。当前，民航大众化势不可挡，低成本航空份额越来越大，与低成本航空对应的就是低成本机场。亚太航空中心(CAPA)认为，低成本航空需要低成本机场和航站楼（Low cost airports and terminals，LCATs）支持，而低成本机场和航站楼正是发源于欧洲，目前欧洲拥有Liverpool JohnLennon Airport、Brussels South/Charleroi Airport、Marseille Airport和Bordeaux Airport等众多低成本机场或航站楼。那么，作为世界民航第二大国，我们在机场新建或扩建过程中，是否也应当借鉴低成本机场的建设和经营理念呢？
另外，根据年度报告，海口机场2018年末高达503亿元的资产规模中可供出售金融资产204亿元、占比41%，49亿元营业收入中喷气航煤及油料收入28亿元、占比57%，从资产和收入构成看，海口机场似乎已经偏离了作为机场的定位。
2009年是厦门机场收购航空性业务资产之后全面提供航空性业务和非航空性业务服务的第一个完整日历年度。厦门机场2009年、2018年的收入和毛利结构如下。
图表5 厦门机场2009年收入和毛利结构
图表6 厦门机场2018年收入和毛利结构
根据上表，收入结构看，厦门机场的主营业务收入即航空业务收入占比最高、相对稳定，毛利结构看，厦门机场主营业务毛利占比从2009年的58%下降到2018年的44%，从毛利水平看，在航空业务毛利率已经不低的情况下，非航空业毛利率又远远高于航空业务。
小结：
数据说明，在旅客吞吐量达到一定阶段之后，国内机场始终保持较高盈利水平是能够做到的，国有资产持续保值增值也是能够实现的。此外，在民航大众化势不可挡、低成本航空份额越来越大的时代背景下，机场的新建或扩建应当借鉴低成本机场的建设和经营理念。
机场的主营业务是向航空公司及其客货提供服务。在机场主营业务收入价格（即机场收费基准价）相对固定的行业背景下，旅客吞吐量相近机场的主营业务收入规模也是相近的。机场建成之后，旅客吞吐量跨数量级的增长是在机场改扩建、人员设备增加等大规模投入基础上实现的，如果大规模投入导致的增量成本与增量收入不匹配，机场就会亏损。因此，机场的盈利水平主要取决于管理能力，包括资源配置、成本管控和辅业拓展能力等。
当然，机场管理能力不是凭空出现、独立存在的。在机场所有权归属不同地方政府的背景下，国内机场管理能力高低的背后可能是地方政策、经营机制等因素。为了持续提供更好的航空运输服务，机场需要保持适度的盈利水平。在行业管理归属民航局和所有权归属地方政府的双重背景下，如果想要取得适度的盈利水平，民航局和地方政府应当给与机场更多政策支持，创新业务模式、激励机制等。
六、机场与航空公司比较
（一）国内机场与航空公司的整体比较
根据2009-2018年的民航行业发展统计公报，机场与航空公司的销售利润率比较如下。
图表7 2009-2018年国内机场与航空公司销售利润率比较
图：张兆全供图 7
根据上表，自2009年以来的十年，国内机场的整体销售利润率始终高于国内航空公司，二者差距呈现逐年扩大趋势，自2017年18号文在2017年4月1日起实施后，差距进一步扩大。
机场销售利润率逐年提高说明，即便在主业价格基本不变的情况下，随着旅客运输量逐年增加，机场的单位利润是递增的，递增原因可能主要是规模效应带来的单位主业成本摊薄和单位辅业收入提高。反观航空公司，同样在旅客运输量逐年增加的背景下，销售利润率年度起伏波动较大，规模效应并不明显。这说明，在当前政策下，机场是航空运输规模扩大的重要受益者。
机场与航空公司具有高度密切的共生关系，都会直接面向最终顾客。但是，在共同提供航空运输服务时，航空公司承担的风险要远大于、多于机场，二者差距逐年扩大的销售利润率表明，风险与收益并不匹配、甚至是倒置的。
（二）厦门机场与厦门航空比较
厦门机场是厦门航空的总部所在地，厦门航空则是厦门机场的长期最大客户。
综合2011-2018年厦门机场与厦门航空的年度财务报告，二者的资产、收入和利润情况比较如下。
图表8 2011-2018年厦门机场与厦门航空的资产、收入和利润比较
根据上表，厦门机场、厦门航空的收入和资产规模差异较大，厦门机场的收益相关政府补助基本可以忽略，而厦门航空的收益相关政府补助逐年增加，近四年绝对额已经超过了厦门机场利润总额。
图表9 2011-2018年厦门机场与厦门航空的销售利润率比较
图表10 2011-2018年厦门机场与厦门航空的资产负债率比较
根据上表，厦门机场的盈利能力和抗风险能力远大于厦门航空。
（三）济南机场与山东航空比较
济南机场是山东航空的总部所在地，山东航空则是济南机场的长期最大客户。
图表11 2018年济南机场主要航空公司客户业务统计
根据济南机场、山东航空2016-2018年的年度财务报告，双方资产、收入和利润情况比较如下。
图表12 2016-2018年济南机场与山东航空的资产、收入和利润比较
说明：《山东机场集团有限公司2019年面向合格投资者公开发行公司债券（第一期）募集说明书》未列济南机场的政府补助具体金额，上表数据是根据合并利润表推算的最大值即（其他收益+营业外收入）-非流动资产毁损报废利得
根据上表，过去三年，济南机场的利润总额逐年增加，而山东航空的利润总额逐年减少，趋势对比明显，并且，山东航空对政府补助的依赖程度同样很高。
非常值得注意的是，2017年18号文将桂林、济南机场由二类降至三类，在同类基准价上调基础上，机场类别降级又额外提高了基准价。基于前述的B737-800机型假设测算，二类机场的内地航空公司内地航班的航空性业务收费基准价的旧标准是2775元/架次、新标准是3410元/架次，提高635元、涨幅23%，三类机场的内地航空公司内地航班的航空性业务收费基准价的旧标准是2926元/架次、新标准是3512元/架次，提高585元、涨幅20%。结合基准价上调和机场类别降级，济南机场的航空性业务收费基准价的旧标准是2775元/架次、新标准是3512元/架次，提高736元、涨幅27%。根据2018年济南机场实际起降架次，假设内地航班架次占90%，仍然基于前述的B737-800机型假设，那么，2018年济南机场航空性业务收入增加约8406万元，其中，机场类别降级带来的收入增加是1155万元。此外，根据山东航空起降架次占比，济南机场航空性业务收入增量中的3213万元来自山东航空。值得注意的是，这个济南机场的增量、山东航空的减量发生在2018年济南机场、山东航空销售利润率分别是20%、2%的背景下。从近三年的直观数据看，作为市场份额第一的基地航空公司，山东航空显然更需要济南机场的支持，而不是相反。
济南机场由于分类降级而增加收入及利润的个案分析，也引申出一个值得探讨的普遍性问题。通常，航空公司作为主基地的机场吞吐量也比较大，盈利水平也比较高，而且，机场盈利情况主要与自身吞吐量规模和管理能力有关、与其他机场关系不大，那么，在机场盈利水平高于基地航空公司的情况下，根据该机场旅客吞吐量占全国比例确定机场收费类别，并据此制定全国统一的收费基准价，实质是根据机场在全国的相对位置确定类别，并未考虑机场自身情况，存在弊端。从公共基础设施整体持续健康发展的角度，尤其针对基地航空公司，有必要制定更有针对性的机场收费价格政策。
（四）机场与航空公司的收支特点比较
民航业是一个相对闭环的系统，机场更是相对独立于市区之外。机场与航空公司的最终客户是相同的，都是旅客和货主，因此，收入源头是相同的。那么，以客运为例，机场与航空公司在收入方面的区别是什么呢？
区别之一是单次收入和多次收入，虽然近年努力发展辅营业务，航空公司仍然主要依赖旅客，主要依赖客运收入，而且，在每名旅客身上基本只能通过一张机票获得一次收入，相比之下，面对同样的旅客群体，机场可以从旅客身上多次获得收入，直接收入包括航空性业务收入、停车费收入和餐饮收入等，间接收入包括广告收入、候机楼场地租金和经营性业务的经营权转让收入或自营收益等。
区别之二是浮动价格和稳定价格，航空公司的机票价格淡旺季浮动非常大，相比之下，机场的收费价格基本稳定不变，而且，政府设定价格涨幅上限的，经常涨到上限，政府未设定价格限制的，涨幅只高不低，有的甚至提高数倍。
机场与航空公司在成本方面也存在较大区别。机场的折旧、人工等固定成本比重较大，达到同样的生产量，机场的变动成本低于航空公司，边际贡献率高于航空公司。因此，结合前述收入特点，机场吞吐量达到一定规模之后，边际贡献覆盖固定成本，利润随着吞吐量增加而不断增加。
小结：
根据国内机场与航空公司的整体比较、个案比较，以及机场与航空公司的收支特点比较，机场的盈利水平和抗风险能力高于航空公司，而且，盈利水平呈现逐年扩大趋势。在业务共生、收入同源的前提下，机场与航空公司之间盈利差距扩大、风险收益颠倒的现状不利于民航业的长期健康发展。
根据吞吐量在全国相对比例确定或调整机场类别存在一定弊端，尤其针对基地航空公司，应当制定更有针对性的机场收费政策。
七、《全球航空业》的机场分析
美国麻省理工学院教授Peter Belobaba、Amedeo Odoni和Cynthia Barnhart主编的2016年出版的《全球航空业(The global airline industry)(第2版)》第13章专题讨论机场，摘译如下。[27]
航空业极其依赖的全球基础设施由空管系统和机场组成。2013年，全球年旅客吞吐量超过300万人次的大型商用机场（large commercial airports）约330个，前100大机场（1500万人次及以上）旅客吞吐量合计约占60%。
机场的所有权和管理存在很多模式。最传统的是政府部门管理，例如民航局管理，但被广泛认为无法满足行业激烈竞争和快速变化对效率、创新和响应度的要求，因此，世界范围内的趋势是大型机场管理权下放，移交给当地政府，常见形式是机场当局（Airport Authority）。机场当局是一个法人实体（corporate entity），所有权属于政府或私人投资者，或者二者兼有，更加自主和灵活。
过去25年，机场最显著和一致的发展趋势是非航空业务收入越来越重要。目前，世界范围内主要机场的航空业务收入与非航空业务水平基本持平。2009年，亚洲主要机场航空业务收入、非航空业务收入的比重分别是51%、49%，欧洲190个机场（约占旅客吞吐量80%）航空业务收入、非航空业务收入的比重分别是53%、47%。
财务业绩方面，世界最繁忙机场的盈利水平非常高。2012年，世界收入前100大机场年收入总额770亿美元，平均每个机场7.7亿美元，收入水平远低于同期世界主要航空公司的年均50亿美元，但是，这些机场的营业毛利率（（营业收入-营业成本）/营业收入）高达20.9%，世界收入前150大航空公司的营业毛利率只有2.9%，同期，这些机场的净利润率（净利润/营业收入）是10.6%，前150大航空公司只有0.6%。而且，上述指标在2008-2012年（含2008/2009国际经济危机）五年期间的数值与2012年接近，这说明机场的盈利水平非常稳定。这种悬殊的盈利水平差异是机场与航空公司之间关系长期紧张的根源，航空公司认为机场运营方收取过高的航空业务收费不公平，利用了准垄断地位（quasi-monopolistic status）。
大多数国家对机场航空业务收费实施某种形式的监管，以防机场向航空公司及旅客提供服务时滥用准垄断或私有化优势。国际民航组织理事会认为，机场运营方可以收回“但是不能超过”航空设施和服务的全部成本(ICAO，2009b)（airport operators may recover the full cost，“but no more，”of aeronautical facilities and services）。全部成本包括运营、维修和管理成本，以及资本利息、资产折旧，以及当条件允许时的公平的投资回报。与此相反，机场的非航空业务要么完全不受监管，要么在某些国家只受部分监管。
国际上机场监管者对机场航空业务收费的监管方法有三种，（1）规定机场投资回报率的目标或上限；（2）规定任何特定年度的机场收费标准上限；（3）限制机场收费标准的年度涨幅。总体而言，如何设定机场使用收费是一个争议仍在持续的领域，是机场运营方与机场使用者关系的经常性刺激因素，引发很多激烈争议及偶尔的诉讼。国际层面上，鉴于现行监管规则模糊不清，发生上述问题并不奇怪。
机场监管者的一个关键问题是，航空业务收费是否应当以任何方式受到非航空业务盈利的影响。在此方面，存在“single till”和“dual till”两种观点，till指“（店铺、银行等的）放钱的抽屉”，因此，两种观点可以称为“单抽屉”和“双抽屉”。航空公司赞成“单抽屉”观点，即计算航空业务收费标准时应当考虑包含航空业务和非航空业务的全部营业收入。与此相反，机场运营方通常支持“双抽屉”观点，即航空业务与非航空业务分开处理。目前，“单抽屉”与“双抽屉”的争议在很大程度上仍未解决，有些机场采用“单抽屉”方法，有些机场采用“双抽屉”方法。
小结：
综合全球机场分析和国内机场分析，机场盈利水平高于航空公司是一个全球性问题，国际民航专家认为，问题的根源之一是现行监管规则模糊不清，机场监管者的关键问题、机场与航空公司的关键矛盾都体现在“单抽屉”和“双抽屉”的争议上。
从通俗角度看，一个人的钱其实都在一个口袋里，一个家庭或一个组织的钱其实都在一个抽屉里。从财务和税务角度看，一个法人实体只有一张资产负债表、一张利润表。从业务角度看，无论直接还是间接，机场和航空公司的收入源头都是乘客（及货主），没有航空公司带来的乘客（及货物），机场不可能获得任何收入。因此，“单抽屉”与“双抽屉”的争议是不应该存在的。那么，现实中双方争议的持续存在，只能从现实中寻找根源和破解之道，即机场监管者的监管规则和机场运营方基于准垄断地位的经营选择，而机场运营方很难单方面主动让步。
当前机场与航空公司的困局可以总结为，业务共生、收入同源、风险不等和利益失衡，破解之道主要在机场监管。
八、国内民航业的机场改革思考
（一）引进第三方专业化公司
2018年2月27日，中国民用机场协会专职副理事长覃章高发表文章《中小机场改革和发展之路--关于引进航空地面服务专业化公司的思考》，摘要如下。[28]
文章回顾了引进第三方航空地面服务专业化公司的历程和现状，（1）上世纪90年代成熟的国际大型航空地面服务专业化企业开始形成；（2）1980年-2008年，中国民航实施了全行业体制改革，成为全国经济体制改革最彻底和与国际组织、国际惯例接轨程度最高的行业之一，然而，航空地面服务则是近30年体制改革未能触及的“处女地”，绝大部分的航空地面服务业务由两类机构提供，一是航空承运人自己提供，二是运输机场代理，专业化还处于萌芽状态；（3）2009年4月国务院发布《民用机场管理条例》，明确提出了航空地面服务等经营性业务采取有偿转让经营权的管理要求，然而多年过去，全国运输机场、特别是中小机场除广告、餐饮、商业零售、商务服务领域外，公共基础设施大平台的市场化程度整体收效甚微。
文章全面分析了我国中小机场发展中存在的四个问题，（1）公共服务产品与商业服务产品缺乏界定；（2）机场管理机构的职能还没有完全走上专业化轨道；（3）中小机场成本结构不合理，人工成本普遍过高；（4）中小机场收益结构不合理，资源性收益比重过低。
文章探讨了中小机场引进航空地面服务第三方的政策法律环境和条件，介绍了宜昌、襄阳、淮安等中小机场引进航空地面服务第三方专业化公司的经验做法。
文章认为，航空地面服务甚至更多保障性业务的市场化是降低运输机场总成本、改变收益和成本结构，提高投资收益的最佳选择，中小机场引进第三方专业化公司是中小机场改革和发展的必由之路。
（二）混合所有制改革
2017年7月4日，中国民航大学副教授严子淳发表文章《浅谈机场混合所有制经济改革趋势》，摘要如下。[29]
文章首先介绍了北京新机场转让停车楼经营权、综合服务楼经营权等积极吸引社会资本的情况。文章认为，发展混合所有制能够实现有效的资源配置，提升市场化程度和运营效率，进而提高公司价值。
文章认为，机场作为国有企业目前从外部治理角度来看基本适应了市场的要求，但其内部依旧存在非市场化因素，存在行政管理色彩，存在所有者缺位等问题。
文章认为，在我国机场引入社会资本，发展混合所有制经济的进程中，可以从如下几点展开思考，（1）由“行政型治理”转变为“经济型治理”，真正把资源配置的权力交给市场；（2）通过合理配置股份实现不同性质的资本互补，推动公司完善治理结构，优化决策机制；（3）倡导混改制企业文化，释放公司的力量。
九、疫情之下的民航业
新型冠状病毒肺炎（COVID-19）疫情最早2019年12月在湖北省武汉市发现，随后迅速蔓延全国，国内新增病例进入下降阶段时，世界各地新增病例迅速增加，世界卫生组织2020年1月30日宣布列为国际关注的突发公共卫生事件，3月11日评估具有“大流行”特征，3月23日指出大流行呈加速趋势，截至3月25日，全球233个国家和地区中累计已有189个国家和地区共计确诊超过41万人（国内8.2万人、国外33.7万人），至少43个国家宣布进入紧急状态，18个国家关闭国境，8.5亿学生（约占一半）停课。[30]
由新冠肺炎疫情向前追溯是2003年非典疫情。非典（SARS事件）是2002年在中国广东发生，并扩散至东南亚乃至全球，2003年中期疫情才被逐渐消灭的一次全球性传染病疫潮，截至2003年8月16日全球累计8422例。[31]
新冠肺炎疫情已经全方位严重冲击社会活动，重创全球民航业，特别是航空公司。
（一）遭受重创的航空公司
截至3月23日不完全统计共有20多家航司全线停飞所有航班；IATA预估75%航企现金流将撑不过3个月；CAPA警告到2020年5月底世界上大多数航空公司将会破产。[32]3月5日主要经营英国国内支线的Flybe成为受疫情影响第一家倒闭的航空公司；3月13日英国航空首席执行官在员工内部信中称本次疫情影响远甚于2001年9.11恐怖袭击、2003年非典以及2008年全球金融危机；3月15日机队规模158架的北欧航空宣布裁员约1万人，占员工总数90%，此前一周机队规模160架的挪威航空宣布暂时裁掉50%员工；3月16日《华尔街日报》报道，美国航空公司正在集体寻求超过500亿美元政府援助，规模将超过9.11时期的三倍。[33]
中国民用航空局2020年3月12日新闻发布会透露，2月全国民航运输总周转量25.2亿吨公里，同比下降73.9%，旅客运输量834万人次，同比下降84.5%，货邮运输量29.7万吨，同比下降21%，2月行业创单月亏损最大纪录，共亏损245.9亿元，其中，航空公司亏损209.6亿元。[34]
如前所述，2018年国内全行业利润总额536.6亿元，其中，航空公司250.3亿元。2020年2月的行业、航空公司亏损额分别占到2018年全年盈利额的45.8%、83.7%。
根据《中国航空运输发展报告(2003/2004)》，2003年第二季度受非典疫情影响，旅客运输量同比下降48.9％；6月份以后疫情缓解，在行业振兴措施促进和国家政策扶持下，国内航空运输生产迅速恢复，2003年全年旅客运输量比上年增长3.6％；在全年生产正增长和国家免征民航基础设施建设基金以及营业税等共计37.6亿元背景下，2003年全年全行业亏损30亿元，其中，航空公司亏损27亿元。[35]
因此，尚未结束的新冠肺炎疫情的影响已远超2003年非典。
更加残酷的是，737MAX飞机自2019年3月11日停飞至今已超过一年，国内近百架飞机持续停飞的颗粒无收和数百架飞机已付款停交付的资金沉淀给航空公司造成的负担已经越来越沉重。毫无疑问，新冠肺炎疫情对航空公司是雪上加霜，而且更加严重。
（二）反应冷淡的机场
新冠肺炎疫情发生后，面对海量旅客退票和断崖式航班取消，航空公司开展了多方自救，民航局、各级政府、金融机构和租赁公司等也纷纷提供了政策支持，结合航空公司求助和机场主动援助，部分机场陆续发出了减免机场收费的函件。
2020年3月9日民航局发布《民航局关于积极应对新冠肺炎疫情有关支持政策的通知》，机场收费方面的内容是，（1）机场管理机构免收按照国务院联防联控机制部署执行重大运输飞行任务的航空性业务收费和地面服务收费；（2）一类、二类机场起降费收费标准基准价降低10%，免收停场费。[36]
以机队规模约120架飞机的某航空公司为例，自1月23日武汉封城停航至3月24日的两个多月，不完全统计，包含支持国家大局的抗疫和复工航班共涉及国内机场超过80个，提供机场收费减免或补贴等支持政策的机场不到20个，其中，6个一类机场中没有一个，20个二类机场中只有8个，而且，多数政策带有执行率等附加条件，多数期限一到两个月，不少政策与民航局政策重叠或实质雷同。根据该公司2月航班量和支持政策，预计当月国内机场收费2600万元，民航局政策对2月机场收费的减免总额约90万元，机场单方政策（含重叠）对2月机场收费的减免总额仅仅只有80万元，后者仅占当月国内机场收费总额的3%，可谓杯水车薪！考虑多数机场的支持政策是普发性的，可以推断国内航空公司情况大同小异。
在2018年国内机场销售利润率继续高于航空公司并且差距扩大的背景下，在737MAX飞机自2019年3月停飞造成负担越来越沉重的背景下，在2020年2月国内民航创单月亏损最大纪录和航空公司承担85%行业亏损的背景下，当前国内机场的整体反应可谓无动于衷！
737MAX飞机停飞和新冠肺炎疫情的双重冲击仍在持续，如果航空公司被迫继续承担大部分行业亏损，正如CAPA警告所称，航空公司只能破产，一个没有航空公司的民航业还是民航业吗？
十、总结和建议
民航业是由监管机构、机场、航空公司及相关保障单位组成的互相依赖的共同体，其中，机场与航空公司共同面向最终用户、互动环节最多、共生关系最密切，航空公司是上下游的关键汇聚者，是航空运输服务的关键执行者，也是运营风险的主要承担者，航空公司与其他各方可谓共荣共损。
（一）总结
2007年机场收费改革的初衷是“理顺机场管理机构与航空公司之间的利益关系，促进民航协调发展”。但是，至少自2009年以来的过去十年，国内机场的整体销售利润率始终高于国内航空公司，双方差距呈现逐年扩大趋势，2017年18号文实施后，差距进一步扩大。国内机场盈亏分布严重失衡，2018年6个一类机场以30%略高的旅客吞吐量占据全部机场近80%的利润总额，三类机场绝大部分亏损。2017年18号文之后，航空公司盈利受到削弱的同时，一类和二类机场在利润总额和盈利水平本来就很高的情况下获得更多利润，而三类机场在获得增量利润之后仍然处于亏损状态，可以说，2017年18号文的实施，对于一类和二类机场是锦上添花实多余，对于三类机场是雪中送炭仍不足。
机场经营的典型案例分析和机场及其与航空公司的比较说明，国内机场的盈利水平和抗风险能力高于航空公司，虽然机场盈利分布不均衡，在旅客吞吐量达到一定阶段之后，国内机场始终保持较高盈利水平是能够做到的，国有资产持续保值增值也是能够实现的，低成本机场理念是值得借鉴的。在机场主营业务收入价格相对固定的行业背景下，机场的盈利水平主要取决于管理能力，管理能力高低的背后是地方政策、经营机制等因素。另外，民航业内已经出现了引进第三方专业化公司和混合所有制改革等机场改革呼声。
共生视角下，机场与市场份额第一的基地航空公司理论上存在较大的共赢空间，机场给予基地航空公司更多优惠，基地航空公司可以继续扩大市场份额、巩固竞争力，同时覆盖机场更多固定成本、增加机场边际收益，更进一步，机场将经营性业务有偿转让给基地航空公司独家经营，机场与基地航空公司互相持股，双方可以在最大范围内获取规模优势和协同优势，由此实现共享信息、共享资源、共担风险、共享收益，从而形成真正的利益共同体。
综合全球机场分析和国内机场分析，机场盈利水平高于航空公司是一个全球性问题，国际民航专家认为，问题的根源之一是现行监管规则模糊不清，机场监管者的关键问题、机场与航空公司的关键矛盾都体现在“单抽屉”和“双抽屉”的争议上。当前机场与航空公司的困局可以总结为，业务共生、收入同源、风险不等和利益失衡，破解之道主要在机场监管。
在2018年国内机场销售利润率继续高于航空公司并且差距扩大的背景下，在737MAX飞机自2019年3月停飞已经造成航空公司负担越来越沉重的背景下，在2020年2月国内民航创单月亏损最大纪录和航空公司承担85%行业亏损的背景下，国内机场截至目前的疫情支持政策微乎其微，航空公司迫切需要更大力度的支持。
（二）建议
737MAX飞机停飞和新冠肺炎疫情仍在持续重创民航业，亏损最多的航空公司仍在继续承受前所未有的生存重压。危难与机遇并存，所有民航共同体的成员应当积极自救、勇于担当和互相支援，同时，加快改革创新，抓紧变革机遇，为民航业尽快恢复生产和长期健康发展夯实基础。
1.深化机场收费改革
民航局出台政策进一步深化机场收费改革。根据机场吞吐量绝对值动态确定机场收费类别，根据机场吞吐量绝对值扩展机场收费类别的层级数量，克服按吞吐量占比确定类别和分类宽泛的弊端。基于机场全部业务核定收费标准和上限，按照收费基准价与吞吐量成反比的原则，降低大机场收费基准价、提高中小机场收费基准价，在基准价基础上根据份额适度下调基地航空公司收费标准，整体降低机场业务收费，从而切实理顺机场与航空公司、大机场与中小机场的利益格局。
2.加快机场经营性业务改革
民航局出台政策进一步加快机场经营性业务改革，在航空公司设立基地的机场，鼓励机场将机上餐食、特别是地面服务等经营性业务有偿转让给该机场市场份额第一的基地航空公司独家经营，在没有基地航空公司的机场，鼓励机场积极引进第三方专业化公司，从而充分发挥规模效应、协同效应和专业化优势。
3.推动混合所有制改革
民航局出台政策进一步推动混合所有制改革，鼓励机场积极引入社会资本，从而提升市场化程度和运营效率，鼓励机场与该机场市场份额第一的基地航空公司互相参股，从而通过股权纽带将密切共生的业务共同体转变为真正的利益共同体。
4.鼓励机场经营机制创新
民航局联合机场归属地国资委出台政策进一步鼓励机场经营机制创新，通过经营机制创新推动机场积极提高资源配置效率、降低主业成本和拓展辅业收入，从而持续实现国有资产保值增值。
5.践行低成本机场理念
民航局在政策层面，机场在经营层面，顺应民航大众化和低成本航空崛起的时代趋势，立足公共基础设施定位，在机场的新建、扩建及经营过程中，践行低成本机场理念。
6.同舟共济共渡难关
作为共生关系最密切的机场，尽快向航空公司提供更大力度、更见实效的支持，与基地航空公司深度整合同类资源，探索互相参股，扩展合作领域，同舟共济共渡难关。
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