近日，中国民航局公布了《中华人民共和国民用航空法》（修订征求意见稿），意见稿规定，严禁在航空器内使用手机或者其他禁止使用的电子设备，这些干扰行为罚款金额可以增加到5万元以内。





	　　飞机上能不能玩手机是一个被反复讨论的话题。现行民航政策禁止乘客在飞行过程中使用手机。相比吸烟、换座位等做法，玩手机更普遍，空乘与乘客因此而发生冲突的事件也频频见诸报端，空姐在航班上玩手机被举报的案例也不少见。这次民航局将禁玩手机写进法律的草案并且提高惩罚标准，希望从更高的法律层次来约束乘客的行为。





	　　航行过程无聊，玩手机是消费者很自然的冲动，正常的商业行为一般倾向满足消费者的需求，提高服务质量。但安全也是重要的，考虑到手机发射的无线电波，可能干扰机载电子系统，对导航、地空通信等造成影响，在近30年前，移动电话问世不久时，就被美国FAA禁止在飞机上使用，并成为国际航行的通行规则；中国禁玩手机的标准更高。





	　　另一方面，最近几年，很多国外航班已经放松飞行模式手机的使用，但国内航班依然要求手机必须关机，特别是这次民航局拟将禁玩手机写进法律中，并科以重罚，舆论的反弹很大。





	　　其实，使用手机（特别是飞行模式手机）是否会危及航行安全，一直没有明确的结论。首先，手机对航行的影响，大多是理论或推测层面的，实验上大多无法证明或重复，迄今也没有一次因使用手机造成航空事故的实例。其次，理论上可能引发事故的手机一般是特定频率的，并且概率极低，有人称和出门被雷劈差不多，政策稍显严苛。





	　　国外的实践中，有多家航企开始允许在飞行途中使用手机，美国航企正在尝试通过技术创新来实现安全地在飞机上使用手机。在这种情况下，中国一刀切地禁止在飞机上玩手机，似逆国际潮流。中国民航业可能有其特殊之处，但民航立法涉及到每年4亿人次以上的客运量，影响不可谓小，禁止特定行为应当有科学依据。





	　　立法依据的应该是可信的证据，而非恐惧和猜测，在国际上对航行中使用手机呈现放松管制的趋势下，立法需要提供更多的专业解释，特别是在中国这个特殊的部门立法机制之下（民航局不能怎么方便怎么来，完全无视消费者的诉求）。





	　　科学技术的发展日新月异，会有不安全的事物变安全的现象，也会有新的危及安全的现象，这对航空安全监管是一个挑战。虽然监管会慢于变化，但也不应该太慢。例如，2000年以前乘飞机是可以随身携带液体的，但2006年英国希斯罗机场起飞的一个航班有超过10个英国人带了液体炸弹，极短的时间内，全球大多数航班开始禁止乘客随身携带超过100毫升液体。法律的修订过程漫长，如果全靠法律来调整监管内容，明显会跟不上趋势。





	　　现行《民用航空法》是1995年10月通过的，并在2009年和2015年两次修订，但这两次修订的改动很小，大多是调整与其他法律的冲突，没有调整航空安全监管的条款。这意味着最近二十年内，航空安全的监管细则大多是通过民航监管部门的部门规章、规范性文件和通知等来完成的。





	　　最近几年，从FAA等民航监管机构对飞机上使用手机态度的变化，可以看出禁用手机很有可能在未来几年内不再成为监管规范。这个时候，二十年才大修一次的《民用航空法》把一个具体的安全监管内容写入法律并不妥当，相关条款应该有一定的灵活性，授权给监管部门根据情况灵活处理，在未来证实使用手机不再影响航行安全时可以及时调整。（作者系上海金融与法律研究院研究员）