图：国航波音777-200机队。摄影：管剑飞 　　日前，中国民用航空局印发《关于进一步深化民航改革工作的意见》（简称《意见》），从提升安全监管能力、枢纽机场集散功能、运行信息监控能力、空域资源保障能力、民航服务品质、适航审定能力、应急处置能力、通用航空服务能力、民航行政管理能力、民航科教支撑能力等10个方面，对今后5年民航领域改革工作进行了总体部署。 　　按照建设民航强国两步走的推进方案，至 2020年我国将初步建成民航强国。根据《意见》，民航局将以持续安全为前提，以实现民航强国战略构想为目标，以推进民航供给侧结构性改革为引领，以调整结构、提质增效为主线，围绕推动两翼齐飞（公共运输航空与通用航空）、完善三张网络（机场网、航线网、运行信息监控网）、补齐四个短板（空域资源、民航服务品质、适航审定能力、应急处置能力），梳理和解决影响行业发展质量和效益的关键问题，努力在行业发展动力、发展结构和发展方式等方面取得新突破。 　　安全监管重点将从盯个人转到盯组织、从盯事件转到盯系统上来。《意见》明确，深化安全管理体系建设，逐步形成以大数据为驱动、以风险管理为核心、以安全绩效为标准的行业安全监管平台，探索航空公司合格证管理运行模式。 　　在提升枢纽机场集散功能方面，《意见》提出，以北京、上海、广州等大型国际枢纽为核心整合区域机场资源，实现区域机场群一体化发展，服务国家打造京津冀、长三角和珠三角等世界级城市群，建设三大世界级机场群。 　　《意见》坚持目标导向和问题导向相结合，对深化军民航联合运行、扩大民航可用空域资源，扩大民航国内航线客运经营者自主定价范围，完善大面积航班延误处置机制，进一步扩大航权开放，创新通用航空发展政策等工作作出部署，将当前迫切需要解决的问题作为改革重点。 　　民航40项重点任务促改革 　　日前，中国民用航空局印发《关于进一步深化民航改革工作的意见》（简称《意见》），明确十三五时期是实现民航强国战略构想的关键时期，今后五年要按照民航强国两步走的推进方案，进一步深化民航改革，着力解决民航深层次矛盾和问题，到2020年初步建成民航强国。中国交通报摘登部分内容，敬请关注。 　　总体思路 　　以持续安全为前提，以实现民航强国战略构想为目标，以推进民航供给侧结构性改革为引领，以调整结构、提质增效为主线，围绕推动两翼齐飞（公共运输航空与通用航空）、完善三张网络（机场网、航线网、运行信息监控网）、补齐四个短板（空域资源、民航服务品质、适航审定能力、应急处置能力），梳理和解决影响行业发展质量和效益的关键问题，努力实现在行业发展动力、发展结构和发展方式等方面取得新突破。 　　总体目标 　　到2020年，在民航科学发展、持续安全发展重要领域和关键环节取得突破性改革成果，形成有利于提升安全保障能力、巩固民航发展安全基础的安全管理系统；形成有利于促进行业调整结构、提质增效、转型升级的政策措施；形成有利于提高政府行政效率、增强行业监管能力的体制机制；形成有利于激发市场活力、规范市场行为的法规体系，初步实现民航治理体系和治理能力现代化。 　　基本原则 　　●坚持目标导向与问题导向相结合。 　　●坚持市场配置资源与政府发挥作用相结合。 　　●坚持创新思维与法治思维相结合。 　　●坚持整体推进与分类实施相结合。 　　1.提升安全监管能力 　　目标： 　　创新安全管理体制机制和方式方法，切实把安全监管重点从盯个人转到盯组织、从盯事件转到盯系统上来，充分挖掘现有监管资源的潜力，有效提升安全监管能力。 　　任务： 　　1.深化安全管理体系（SMS）建设，推进安全绩效监管试点，积极探索和试行基于安全绩效的安全监管模式。 　　2.建立科学合理、简明有效、分类分级的航空安全保障能力主要指标体系，使之成为航空公司设立、运力增加、航线航班时刻资源分配和机场容量调整的重要依据，确保行业生产规模与安全保障能力总体动态匹配。 　　3.推动解决机场公安机构移交地方政府管理的历史遗留问题，进一步理顺各级民航公安机关与地方机场公安的关系。理顺空警管理关系，细化管理政策，完成空警支队机构调整、干部配备及三定工作。 　　2、提升枢纽机场集散功能 　　目标： 　　明确机场功能定位，以《国务院关于促进民航业发展的若干意见》确定的大型国际枢纽、门户枢纽和区域性枢纽为龙头，结合十三五规划的实施，大力提升枢纽机场中转功能和中小机场的输送作用，带动国家综合机场体系建设，形成功能健全、相互协调、相互支撑的运输机场网络以及覆盖面广、衔接度高、通达性强的航线网络。 　　任务： 　　4.以北京、上海、广州等大型国际枢纽为核心整合区域机场资源，实现区域机场群一体化发展，服务国家打造京津冀、长三角和珠三角等世界级城市群，建设三大世界级机场群。疏解北京、上海、广州等机场非国际枢纽功能，以北京首都机场为试点，研究制定大型国际枢纽航班分流补偿机制，优化航权、航线、航班时刻结构，增加国际航线覆盖面和国际中转比例。 　　5.以乌鲁木齐、昆明等门户机场为支点，不断优化面向特定地区的国际网络。在乌鲁木齐机场开展从国家层面推进门户枢纽机场建设试点，在航线资源、资金补贴等方面，特别是在中西亚国家的航权、航线准入、时刻分配方面给予更大力度的政策倾斜和支持。 　　6.以区域性枢纽机场为支点，不断优化国内航线网络，提高通达性和便捷性。加密大型枢纽、门户枢纽与区域枢纽之间航班，优化枢纽间衔接。修订支线航空补贴办法，鼓励支线机场通过区域枢纽连接大型机场，增强区域枢纽机场中转功能。 　　7.支持大型航空物流企业根据自身发展需求，打造具有现代物流转运中心功能的航空速递枢纽。支持货运航空企业入驻物流关键节点城市机场，培育若干以货运功能为主的机场，进一步优化全国航空货运布局。 　　8.研究制定增强枢纽机场中转功能的资源配置政策，在航线、航班、时刻方面向主基地航空公司倾斜，提高枢纽机场中转比例，打造有国际竞争力的网络航空公司。 　　9.进一步扩大航权开放，优化国际航权分配政策，为航空运输企业参与国际竞争提供更多的航权资源。启动一带一路沿线国家航权自由化试点。研究出台一市两场国际航权分配办法。 　　10.建立机场规划与其他交通运输规划有效衔接机制，推动以机场为核心的综合交通枢纽建设，推动在大型国际枢纽与其功能疏解机场之间、机场与城市高铁车站之间建设快捷的轨道交通系统。 　　11.完善口岸单位协调机制，争取更加宽松的国际机场过境免签、免检政策，推动一关两检进一步优化工作流程，构建更加便利的通关环境。 　　3、提升运行信息监控能力 　　目标： 　　进一步健全民航运行信息资源管理机制，加快形成信息开放、资源共享、协同决策的运行信息监控网络，提升民航信息化建设水平。 　　任务： 　　12.制定统一的民航运行信息资源管理政策。建立民航运行数据分类开放使用机制。制定民航运行信息系统建设标准。 　　13.整合各类民航运行信息资源。整合分散在空管、航空公司、机场、保障单位的信息资源，设立民航数据中心，加强运行信息统一集中管控，提升信息数据综合分析能力，促进信息资源共享。 　　4、提升空域资源保障能力 　　目标： 　　推动国家空管调整改革，深化军民航联合运行，扩大民航可用空域资源，提高民航空域使用效率。 　　任务： 　　14.全面推进国家空管调整改革民航相关工作。扎实推进改革总体方案、法律法规、空域规划、解决繁忙地区空域紧张问题、低慢小飞行管理、空管委办公室实体化论证、中南地区空域精细化改革试点等七个方面的具体工作。 　　15.建立空管运行领域军民融合发展机制。 　　16.结合国家事业单位改革，创新空管系统薪酬制度、定岗定编和用工制度，优化人员收入分配的激励机制。 　　17.通过建立基准空域模型，明确评价指标体系，建立空域规划评估和监控制度，对空域规划方案和运行效率进行评估。 　　5、提升民航服务品质 　　目标： 　　完善民航服务管理体系，持续改进服务质量，打造民航真情服务品牌，增进旅客对民航真情服务的获得感。 　　任务： 　　18.建立完善航班正常管理体系，重点强化民航地区管理局及其监管局航班正常管理职能，进一步完善航班正常工作奖惩机制、大面积航班延误处置机制和航班运行监测评价机制。 　　19.督促民航企业改进服务质量管理系统，以信息化、智能化为支撑，以大数据利用、移动互联网为平台，推进服务质量管理体系与生产运行体系全面融合，建立全流程服务质量管控体系。 　　20.对标民航服务管理先进国家，梳理、更新现有服务规章标准，填补漏洞和空白。完善服务质量评价机制，实现运输质量监管常态化。 　　6、提升适航审定能力 　　目标： 　　健全适航审定体系，全面提升适航审定能力，满足我国民航和国产民机发展需求。 　　任务： 　　21.编制《适航攻关专项方案》，进一步加强适航审定组织机构和人才队伍建设，加强适航审定技术研究和硬件设施建设。 　　22.统筹规划建设适航审定运行系统，满足适航审定的信息管理和协同工作需求。 　　23.创新轻、小型航空器适航管理政策。 　　7、提升应急处置能力 　　目标： 　　健全应急工作的规章制度，理顺应急工作的管理体制，强化应对突发事件的工作机制，完善应急预案体系与预案，全面提高民航应对各类突发事件的能力。 　　任务： 　　24.进一步理顺民航应急管理组织体系和责任体系，修订完善民航应急工作规章标准，建设统一、规范的突发事件应急指挥信息平台，完善应急处置指挥体系，强化行业内外共同应对的协调联动机制。推动有关部门特设航空应急救援飞行计划审批绿色通道。 　　25.健全民航应急预案体系，提高应急预案的针对性与可操作性。 　　26.科学谋划、建设应急处置资源支持保障体系，探索建立区域应急处置资源支持保障中心，完善资源调用机制，进一步完善资源征用补偿机制，积极促进民用航空成为应急处置专业队伍的重要组成部分。统筹民航现有直升机资源和社会各类直升机救援力量，发挥交通运输部海上救助飞行队应急救助作用，支持组建高高原地区直升机救援队伍，促进政企合作的国家直升机应急救援体系建设。 　　8、提升通用航空服务能力 　　目标： 　　落实国务院《关于促进通用航空业发展的指导意见》，创新通用航空发展政策，建立与通用航空发展阶段相适应的、区别于运输航空的安全监管和市场监管体系，初步建成功能齐全、服务规范、类型广泛的通用航空服务体系。 　　任务： 　　27.创新通用航空发展政策。降低经营性通航企业许可、通用航空器引进门槛，通航企业设立实现网上申请、网上受理、网上审批。对通用航空安全、通用航空运营和通用机场实施分类管理。 　　28.提升通用航空保障能力。完善通用机场建设标准，逐步形成布局合理、功能协调、兼容互补的通用机场系统。鼓励企业和个人投资建立通用机场。政府扶持与社会资本相结合，加快通用航空固定运营基地（FBO）、飞行服务站（FSS）建设，特别是在气象服务、导航监视等保障服务方面加大公共投入力度。 　　29.改善通用航空运行环境。理顺通用航空飞行任务审批流程，简化飞行计划申请和审批（报备）程序，推动建立空域使用与飞行申请负面清单制度。建立应急救助飞行审批绿色通道。 　　30.拓展通用航空服务领域。推广通用航空短途运输试点经验，支持通用航空企业拓展航空医疗救护和公共应急救援等业务，加快发展公务航空、航空旅游、私人飞行等消费型服务。 　　31.改进通用航空监管模式。建立支持性的通用航空安全监管和市场管理体系，建立通用航空企业诚信记录档案和运营评价体系。加快建设通用航空管理平台，提高监管能力和效率。 　　9、提升民航行政管理能力 　　目标： 　　建设创新型、学习型、效能型、和谐型、廉洁型的法治政府，持续推进政府职能转变，进一步简政放权，在促进行业发展中更好地发挥政府作用。 　　任务： 　　32.进一步优化民航行政机关机构设置、职能配置和工作流程，调整行政机关三级职责分工。完善监察员分级分类管理制度，推行监察员安全监管绩效考核和工作激励机制，探索建立监察员行政职务和技术职务双向晋升渠道。 　　33.进一步深化行政审批制度改革，制定并公布行政审批权力清单，进一步提高简政放权的含金量，继续取消、下放一批行政审批事项。筹建实体行政审批大厅，实现一个窗口受理行政审批申请，积极推行网上申请和在线审批。 　　34.进一步优化民航财经政策，强化引导与调节功能，有效保障行业发展重点领域和关键环节的资金需求，盘活存量资金。推动机场收费改革和航路费调整机制改革。扩大民航国内航线客运经营者自主定价范围。深入研究财政资金和民航发展基金向不同性质企业单位的投资补贴政策。 　　35.进一步完善民航法规体系。编制和落实民航十三五立法规划，建立立法规划动态调整机制。建立健全民航规章和规范性文件清理的常态机制，完善定期清理和公告制度。建设开发民航行业监管执法系统。 　　36.不断深化民航局直属企业改革，加快后勤服务社会化改革，稳步推进经营类后勤事业单位转企改制。积极稳妥推进行业协会与行政机关脱钩工作。 　　37.进一步改进民航党建和反腐倡廉工作体制机制，开展民航局党组向民航直属单位派驻纪检组长制度试点。 　　10、提升民航科教支撑能力 　　目标： 　　按照出成果、出人才、出效益的要求，深化民航科技教育改革，为行业持续发展提供科技和智力支撑。 　　任务： 　　38.推进民航科研院所改革，提升民航科研基地创新能力，培育12个民航专业的国家重点实验室或工程技术中心。发展民航工程技术创新及应用验证基地，推动建设民航工程技术研究院。加强科技人才队伍建设，加强民航特色新型智库建设。 　　39.推动新技术研发和示范应用，吸引社会资本参与，搭建民航科技成果转化平台。构建以企业为主体、以市场为导向、产学研用紧密结合的技术创新体系，在科研单位和企业间形成良性互动机制。 　　40.适应行业需求，推进民航院校学科专业结构体系改革。构建多元化的飞行员培训体系，进一步提高飞行院校培训质量，有效增加飞行员供给。推进培养方式改革，加快行业在线教育培训平台建设。完善学历学位证书和资格证书双证书制度，允许并鼓励民航局直属高职院校申请设立民航特有工种职业技能鉴定站。积极引入第三方机构参与院校学科、专业、课程等水平和质量评估工作，创新人才评价和质量保障机制。