推动供给侧结构性改革，是当前和今后一个时期我国经济工作的主线。贯彻落实中央关于供给侧结构性改革的战略部署，需要各部门、各地区主动作为，积极行动，形成全面推进供给侧结构性改革的强大合力。民航局近日印发的《关于进一步深化民航改革工作的意见》（以下简称《意见》），以创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念为指引，坚持目标导向和问题导向，针对制约民航科学发展、持续安全发展的体制机制和结构性问题，提出10大提升任务和40项具体改革任务，是推进民航供给侧结构性改革的行动方案。





	　　民航提质增效是供给侧结构性改革的题中之义





	　　在现代经济运行中，民航业具有需求侧和供给侧双重属性，对于提升经济运行的质量和效益的作用至关重要。从需求侧看，民航业的发展，可直接拉动以航空制造业为核心的新材料、新工艺、航空电子、新航行技术、特种加工和机械制造等新兴产业的需求，为相关领域的科技创新提供广阔空间。从供给侧看，一方面民航业作为消费性服务业，在满足人民群众不断增长的个性化、多样化、高端化出行和其它消费需求方面扮演着十分重要的角色；另一方面，民航业作为生产性服务业，是现代产业分工和现代贸易不可或缺的环节。航空运输的速度优势，使信息技术、生物技术、新材料、精密仪器等高附加值新兴产业能够按照比较优势原则在全球范围内进行分工布局，极大地促进了高端产业的专业化生产水平，进而极大地提升了经济运行的总体效率。据统计，2015年，全球航空物流运量占全球贸易物流总量的0.5%,但价值占到1/3，充分说明了民航业突出服务于高附加值产业、支撑中高端供给的经济特性。





	　　供给侧结构性改革，重在当供则供、当消则消，重在从经济系统的供给侧发力，通过体制改革和结构调整，激发经济增长新的内生动力，提高生产要素配置效率，扩大有效供给，适应消费需求，促进经济结构调整和转型升级，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，是供给侧结构性改革的五大任务。民航业的运行质量和效率与经济内在活力、要素配置效率、产业结构调整息息相关，民航提质增效必然是供给侧结构性改革的题中之义。例如，我国物流成本居高不下，近两年物流总费用占GDP的比重为18%，不仅远高于欧美等发达国家，也高于同为金砖国家的印度、巴西。着力降低物流成本，将是供给侧结构性改革降成本任务的重要方面，必然会对航空运输的质量效率提出较高要求。同时，随着我国经济结构和产业布局的调整，高时效性、高附加值商品对航空物流的需求会越来越大，着力提升航空运输的质量效率，也将成为供给侧结构性改革补短板任务的重要方面。





	　　结构性矛盾是当前影响民航提质增效的主要因素





	　　我国民航运输总周转量已连续11年稳居世界第二，但民航业在经济社会发展中的战略作用仍然没有得到充分释放。2015年，我国GDP已达到美国的60%，但民航运输飞行小时却只有它的46.3%，通用航空飞行小时只有它的3.2%。粗略测算，我国民航业对GDP的贡献率只有1%左右，远低于世界民航发达国家的水平，这表明我国民航业发展潜力依然巨大。但是，由于我国民航业发展还存在诸多结构性矛盾，发展质量效率受到明显抑制，各类生产要素投入的产出水平可能出现下行趋势。





	　　一是发展不平衡状况相当严重。长期以来，我国民航一直存在运输航空和通用航空发展不平衡现象，在运输航空中，客运与货运之间、干线与支线之间、国内与国际之间、东部地区与中西部之间发展不平衡的问题也很突出，直接影响到民航业的整体产出水平。例如，由于中西部地区尚无竞争力较强的国际航空枢纽，使得该地区60%的航空货物和80%的航空商务旅客都要绕道北、上、广等东部地区出入欧洲，经济损失高达20-30%。近年来，尽管我国国际航空、货运航空、支线航空、中西部航空乃至通用航空都比较活跃，但发展不平衡的状况并没有得到根本改善，在一些领域甚至还有加剧之势。





	　　二是资源配置效率比较低下。资源配置效率决定着一个行业或地区的核心竞争力。我国民航国际竞争力不够强，资源配置效率偏低是主要原因。例如，空域资源配置不太合理，且动态调整不够，民航飞行量十五年来年均增速为11.6%，但民航固定航路航线年均增长仅为1.7%，航班延误问题饱受社会诟病。又如，我国一些大型机场枢纽功能不强，国际中转率和中转旅客比例较低，和其功能定位不清、航班时刻资源配置不合理、难以形成航班有效衔接直接相关。全国绝大部分大中型机场的基础设施建设普遍滞后，运行规模和停机位、登机口不足的矛盾越来越突出，对于许多繁忙机场来说，每增加一点容量几乎都是以牺牲系统运行质量和效率作为代价的。





	　　三是服务保障能力短板突出。空域资源严重短缺，无疑是当前制约民航发展的主要瓶颈，越是航空运输繁忙的地区，越是民航业发展较快的地区，空管保障能力不足的问题就越突出。人力资源严重短缺，也是当前制约民航发展的短板之一，由于飞行员、机务维修人员、签派人员和空中交通管制员等关键专业人员不足，使得航空公司在引进飞机、扩大运行前，必须首先向行业主管部门证明自己拥有足够的专业技术人员。由于民航运行规模越来越大、运行范围越来越广、运行环境越来越复杂，作为安全运行的最后一道防线，应急处置能力不足的问题已经敲响了警钟。曾经被人们引以为傲的民航服务，近年来品质有所下降，民航形象受到损害。





	　　四是影响结构性调整的体制机制障碍不少。从现实情况看，推进民航结构性调整，缓解民航发展的结构性矛盾并非易事，其中不乏体制性、机制性障碍。例如，面对民航发展的新特点、新领域和新模式，行业规章政策调整明显滞后；由于单位、部门利益的切割，行业关键要素资源的流动性较差，一些领域存在垄断或半垄断现象，企业管理创新、服务创新、产品创新的内生动力不强；由于现代管理意识和契约精神不够，支撑民航跨地区、跨部门运行的环境还没有完全形成，行业运行链、服务链仍然存在缝隙和断口；行业信息资源整合阻力重重，运用大数据+形成覆盖全行业的运行平台的难度很大，要素资源的投入产出效率不高。





	　　深化民航改革的焦点在于破解行业结构性矛盾





	　　改革的定位，是确定改革目标、任务和路径，把握改革力度和节奏的基准点。通过以上分析，可以明确两点：第一，要把进一步深化民航改革的发力点放在供给侧，即从民航生产运行组织方式的角度出发，改革体制机制，调整政策措施，改善资源配置，优化组织流程，最大程度地提升民航发展的质量和效率；第二，要把进一步深化民航改革的重点聚焦于结构性调整，即用全面、系统、发展的眼光，去审视和梳理制约行业发展的深层次、结构性矛盾，寻找和抓住那些牵一发而动全身的改革任务和措施，最大限度地释放民航发展潜力。可以说，这就是《意见》关于进一步深化民航改革的基本定位，它贯穿于《意见》的指导思想、总体思路和目标、基本原则和主要任务等各个内容。改革定位体现了供给侧结构性改革的要求和精神，这是《意见》的第一个特点。





	　　《意见》的第二个特点，是改革任务体现了直面行业发展结构性矛盾的责任担当。《意见》提出10大提升任务和40项具体改革任务，是贯彻落实民航局党组一二三三四基本工作思路的具体抓手。这一基本工作思路，是在全面深入分析和梳理民航发展的矛盾和问题的基础上提出来的，既注重战略思维的谋划，又注重战术时效的把握，体现了强烈的问题导向意识和担当精神。在征求意见过程中，广大干部职工认为《意见》可以用实、深、远三个字来概括。实，就是态度实，直接面对问题，不回避，不躲闪，不避实就虚，40项具体改革任务，每一项都是难啃的硬骨头；深，就是触及的问题切中肯棨，不仅层次深，而且都涉及关键和要害的结构性问题，例如疏解大型国际枢纽机场的非枢纽功能航线航班，看似一个机场的航线航班资源配置问题，实际上涉及航线航班政策问题，涉及财政补贴政策问题，涉及空域使用管理问题，涉及综合交通体系建设问题，涉及各相关航空公司、机场的切身利益问题，涉及各相关地区乃至国家政府的态度问题，真可谓牵一发而动全身；远，就是影响长远，提出的改革任务许多是基础性、长期性问题，有的是在民航长期发展中逐步积累下来的，有的在行业内被热议多年，例如空域管理体制改革问题、民航空管系统改革问题、枢纽机场建设问题、运行信息监控网络建设问题等等，一旦有所突破，就能使行业的结构和面貌为之一新。





	　　《意见》的第三个特点，是改革举措体现了结构性调整的思维方式和工作方法。当前，影响我国民航发展的关键问题在供给侧的产出水平不足，而抑制民航产出水平的主要原因是结构性矛盾导致的资源约束。解铃还须系铃人，必须针对造成资源约束的各种因素分别采取措施，这是《意见》提出改革措施的基本逻辑。例如，空域资源约束的问题，一方面是体制原因造成的，《意见》提出积极推动空域管理体制改革，以大幅度增加空域资源的供给；一方面是机制原因造成的，《意见》提出主动推进民航空管系统自身改革，以提高现有空域的使用效率。又如，《意见》提出通过构建基于功能定位的机场网和航线网，提高航线、航班时刻资源的使用效率，破解资源严重不足和资源利用效率不高的矛盾；提出充分利用和整合社会资源，加大民航专业技术人员教育培训力度；充分利用和整合其它部门的应急救援资源，充实民航应急处置力量等等，都体现了用结构性调整的办法解决问题这一基本思路。





	　　总之，《意见》是推进民航供给侧结构性改革的行动方案，它始终将民航改革的目标和方向，聚焦于破解行业发展的结构性矛盾上。合抱之木，生于毫末；九层之台，起于累土。我们相信，只要民航行业上下增强历史责任感和使命感，最大范围地凝聚改革共识，最大可能地形成改革合力，盯准目标，咬住不放，改革条件成熟一项，就不失时机地推进一项、实现一项，就一定能够为民航发展打开一个崭新的局面。