《意见》首次提出建立空管运行领域军民融合发展机制的表述，相比以往文件更进了一步。此外，为疏解北京、上海、广州等机场的非国际枢纽功能，首次提出试点分流补偿机制。





	中国民航业在十二五期间突飞猛进，却也留下了诸多遗憾。这些遗憾在十三五能否逐步化解？





	5月25日，中国民用航空局发布了《关于进一步深化民航改革工作的意见》（下称《意见》），对十三五期间民航系统的改革思路和目标给出了详细介绍，并明确了四十项具体任务。





	这是冯正霖履新民航局局长后，局方首次就未来五年民航改革工作进行系统性阐述。21世纪经济报道记者注意到，文件从安全监管、枢纽机场、运行监控、通用航空等九个方面提出了具体目标和细化改革任务，对于外界关心的机场时刻分配、航权开放、空域资源改革均有涉及。





	21世纪经济报道采访多位业内人士了解到，《意见》的亮点在于对紧张的民航空域资源和一线机场时刻资源的一些化解办法，如能落实将有望缓解民航和通用航空当前的发展困境。





	比如文件提出，要实现京沪穗三地区域机场群一体化发展，疏解北京、上海、广州等机场的非国际枢纽功能。为此局方首次提出试点分流补偿机制。





	一位接近民航局的业内人士对21世纪经济报道记者表示，这意味着北上广一线机场有限的航班增量都将围绕这一思路，向国际航班尤其连接国际枢纽的航班倾斜，不符合的服务和业务都需要向外转移。





	民航业专家林智杰对记者表示，相信已有航班服务也会按照这一思路纳入统筹，具体的补偿方式还需要等待后续文件。





	此外，中国民航大学航空运输经济研究所所长李晓津对21世纪经济报道记者指出，《意见》首次提出建立空管运行领域军民融合发展机制的表述，相比以往民航管理部门文件进了一步。就此21世纪经济报道记者也从知情人士处得到证实，民航管理部门正在积极推进民航空管与空军航管的信息互通。





	首提军民融合改革空管机制





	根据21世纪经济报道获得的《2015年全国民航航班运行效率报告》，过去十年间各类飞行起降架次达到778万，年均增长9.9%，而航班正常率却持续下滑，从2006年的81.48%下滑到去年的68.33%，延误率超过三成。这在全球范围内也非常罕见。





	矛盾背后的现实是，中国民航业可用空域资源难以跟上需求的增长。从21世纪经济报道此前采访了解的情况来看，留给民航的空域目前不到30%。过去十年间，全国航路航线总里程共计仅增长了3.4%，远远低于需求端的流量增幅。





	5月25日的《意见》对这一影响广泛的问题给予了重要篇幅，提出要推动国家空管调整改革，深化军民航联合运行，扩大民航可用空域资源，提高民航空域使用效率。





	李晓津表示，谈到空域资源的使用，以往的文件更多是从民航自身的角度如何提高现有资源效率，此次首次提出空管运行军民融合发展机制是一个明显的突破。





	事实上，过去一两年间，面对空域资源的供需矛盾，民航局（结合军方的一些帮助）采取了多种措施深挖现有空域容量，提高使用效率。但这类举措仍然无法解决根本的供需矛盾。





	民航局方面已经给出预判，如果空域结构和使用方式不做根本性调整，民航航班正常率还将继续下滑。





	就在25日当天，民航局还召集各地方局、各航空公司和大型机场举行了航班正常工作会议。21世纪经济报道记者从参会人士处了解到，会上空管局人士透露下月民航局将与空军签署文件，双方今年将大力推进军民航管深度融合，从制度层面提高协调能力。





	具体措施包括推进空管局进行管理中心和空军航管中心的信息互通，进一步简化飞行计划报备，实现军民航飞行计划互通，同时推进军民空管系统间的大面积航班延误处置机制。此外，为了进一步理顺空管系统的机构性质，文件也提出要推进包括薪酬制度在内的空管系统体制机制改革，这也被一些行业人士视为《意见》的一大亮点。





	受到空域资源限制的还有通用航空。在十二五期间，包括国家发改委以及民航局等都曾出台文件放松部分审批限制，但在具体执行中仍然落后于行业期待。





	对此《意见》提出要落实前不久国务院《关于促进通用航空业发展的指导意见》，推动空管委加快推动低空空域开放进程，民航局鼓励企业和个人投资建立通用机场，并将加大对通航基础设施建设的支持力度。这些改革任务落实情况如何未来几年将会成为行业观察的重点。





	航班分流出京沪穗将有补偿





	除了空域资源，多位业内人士都注意到了文件单独就机场提出的多项改革任务，尤其其中提出的要针对京沪穗等大型国际枢纽制定航班分流补偿机制，不符合国际枢纽定位的航班服务都可能面临转移。





	这应该是第一次明确在文件中提出要制定补偿机制。李晓津对21世纪经济报道记者介绍。





	非国际枢纽功能具体指哪些？文件并未明确界定。林智杰对21世纪经济报道记者表示，这不仅是指未来航班增量进一步向国际航班倾斜，现有的航班服务同样也会面临调整，一些航班会被疏解到周边机场。





	首次提出的航班分流补偿机制将从首都机场开始试点，不过目前文件并未给出具体补偿方式，比如获得方是否会向出让方提供资金补偿？民航局在浦东和白云机场推动的市场化航班时刻改革就曾提出，航司间可以探索建立二级交易市场。





	而民航局一方又是否会提供资金来补偿出让时刻的航空公司？李晓津认为，这类补偿机制可能是通过给航空公司分配其他航线来实现，而不会动用资金补偿，因为局方更容易调配航线资源，民航发展基金这类特设资金则有使用限制。





	其实以前就已经有过类似操作。比如一些航空公司申请热门的航线时刻，同时会被要求搭飞一条相对较差的航线，补偿机制的做法本质上是相似的。





	此外，文件提出将在航线、航班、时刻方面向主基地航空公司倾斜，增强枢纽机场的中转功能，并通过补贴倾斜等方式加大对枢纽机场的支持力度，这也被视为一个重要的政策引导信号。





	事实上，在浦东机场今年初就新增国内时刻进行抽签时，这一思路已经初见端倪，当时东航、上航、吉祥和春秋四家以浦东为主基地的航空公司得到了总共10对时刻中的4个名额。可以预见，针对主基地航空和枢纽机场中转建设的扶持未来几年会更为明显。