国内某航空公司因管理不到位，违章运行，被民航局处以罚款50万元。去年年底，该航空公司准备上市，却因有被民航局行政处罚的前科，而没有被批准。这是从去年开始民航局实行行政、法律、经济等手段加强监管带来的结果。通过实行安全监管工具箱，民航系统违规违章现象减少，今年一季度没有发生人为责任原因事故征候。 近年来，民航局摆脱了运动式、整顿式、阶段式的安全管理方式束缚，创新监管方式，建立保障持续安全的长效机制，走出一条抓安全监管的新路子。 安全监管引入新概念 如何运用有效的手段实行监管，是摆在民航监管部门面前的一道难题。去年，民航局出台了《关于全面规范运用行业监管手段的指导意见》，确定了以信用审查为基础的经济调控手段。民航行政机关逐步建立行政相对人的守法信用信息记录，记载辖区内行政相对人的违法信息，形成对同一行政相对人在民航行业内各领域违法情况的全记录，并与证监会、银监会、保监会等部门共享相关信息，实现一处违法、处处受限。 联合惩戒是安全管理工具箱中一项具体措施。 李克强总理在2015年初曾在多个场合表示经济进入新常态，工作要有新措施，并且提到了工具箱概念。民航局将这个概念引用到了民航行业安全管理中。 记者了解到，工具箱这个概念以往已有之，例如，跑道安全工具箱、可控飞行撞地工具箱等，但这些针对的是某一专项安全问题。实际上工具箱是危险识别和安全风险管理方法、手段的集合。 解决某一专项安全问题是工具箱最初的基本概念。2015年，民航局将这一概念扩展到安全监管整体工作，不仅是中国民航安全管理上的创新举措，也是全球民航界的首创。 截至今年5月31日，我国民航实现运输航空安全飞行81个月、5000多万小时，创造了我国民航历史上最好的安全纪录。新的安全监管模式效果显现。 由盯人盯事 ；保姆式监管向盯组织盯系统转变 面对日益增长的运行总量和复杂多变的安全环境，民航安全监管问题凸显，主要是监管资源的不足，尤其是监管人员数量不够，已经出现难以满足监察需求的现象。 如果政府安全监管盯着问题抓问题，问题就会层出不穷，如果单纯就安全谈安全，很难在安全与发展、安全与效益找到有效平衡点，其结果往往是事后问责。中国民航局航空安全办公室副主任李继承告诉记者，安全监管不是简单地要求企业服从规章制度，而是指导帮助企业提高安全绩效。由盯人盯事保姆式监管向盯组织盯系统转变，抓住主要矛盾、关键人员、薄弱环节，提高安全监管绩效。 安全监管工具箱是民航各部门的安全监管方法和工具的集合，主要用来规范民航行政机关对民航生产经营单位的监管手段，以及对不安全事件的处罚力度，依法追究民航生产经营单位及涉事人员的责任。 国际民航组织、美国联邦航空局和欧洲空管局等国际组织和机构，针对某些具体的安全问题如防止跑道侵入，以制定相应的工具包的形式提出了各类解决方法，有的针对某个领域如空管制定了安全技术和管理工具箱。 据了解，目前，民航局已颁布124部规章，其中80余部直接与安全相关，46项国家标准、427项行业标准，实现对国内所有民用航空活动的全覆盖。 民航部门充分发挥经济监督在监管中的杠杆作用，形成监管工作合力。同时，加大安全责任追究力度和无后果违章行为处罚力度，对有关违章单位和个人作出最严厉处罚，并首次在政府网站上曝光安全管理失信黑名单，目前已公布了3批，6人上榜。 李继承告诉记者，过去发生安全问题仅仅是处理当事人，现在不仅对当事人进行处理，相关管理人员同样受到问责。例如去年发生的东航5.1事件，涉事机长和副驾驶受到处分，航空公司的相关负责人也被问责。 过去对于发生安全问题的单位只实施必要的经济手段，例如消减运行总量，暂停加班包机等措施，处罚到期后，即可恢复飞行。如今必须进行到期前审核，全面评估问题是否得到有效整改。 李继承认为，引导企业按照经营理念来经营安全，是对运用多种监管手段，强化落实安全生产主体责任最好的诠释。 辅助对不安全事件处罚决策判断 多手段监管可以让民航行政机关在行政监管时有更多的、更有效、更合适的选择方式，同时也增强了监管效果。中国民航局航空安全办公室副主任李继承说。 安全监管工具箱整合了各部门安全监管工具和手段，其功能是更好地发挥政府监管职能。李继承介绍，安全监管工具箱包括评估工具和决策工具。评估工具是用来评估民航企业的运行状况、安全保障能力、自我管理能力。包括安全管理体系审核系统、民航飞行标准监督管理系统等。 决策工具是作为行政强制、行政处罚、行政许可、经济手段、行政约见、纪律手段、诚信公布以及联合惩戒的决策辅助工具，它将根据事件调查信息，获取事件类型、财产损失、人员伤亡等关键信息，自动计算出事件的严重性分值，再通过事件相关的原因分析以及事件过程中的诚信行为分析，综合判断并提供可选择的处罚方式和处罚力度，以辅助民航局对不安全事件的处罚决策判断。 实行安全监管工具箱以来，民航部门的监管效率得到提高，实现了监管手段的规范化管理。