《航班正常管理规定》（简称《规定》）共分8章75条，分别是总则、航班正常保障、延误处置、旅客投诉管理、信息报告、监督管理、法律责任与附则等。其中，对于规范民航服务双方权利、责任与义务而言，最为重要的内容突出在以下几个方面。 航班延误的定义 《规定》第三条关于术语的表述中，明确定义航班延误是指航班实际到港轮挡时间晚于计划到港时间超过15min的情况。这就意味着《规定》首次统一了航班延误的标准，即以到港时间为主，如果衍生到旅客的感受，可以简单表述为飞机停稳，客舱灯亮起的时间；同时也让消费者能够在行程安排中有了准确的时间界定,即到港行程安排的可确定性明显增强。但是《规定》并不局限于航班延误的定义，而是进一步区分了民航服务日常运行与保障过程中，与延误紧密相关的术语。 因天气原因引发的航班延误，航空公司有权拒绝提供免费食宿。 航班出港延误是指航班实际出港撤轮挡时间晚于计划出港时间超过15min的情况。这里需要说明的是，由于航线里程的不同，以及出港延误时间的长短不限，出港延误的航班，并不代表航班延误。尤其是一些中长航线，出港延误30min左右的航班，并不一定会到港延误。 航班取消是指因预计航班延误而停止飞行计划或者因延误而导致停止飞行计划的情况。也就是说，航班取消在很大程度上是一种特殊的延误，只是这种延误的结果是中断行程。通常，这种延误的原因几乎都是不可抗力，如恶劣天气、机械故障等。 机上延误是指航班飞机关舱门后至起飞前或者降落后至开舱门前，旅客在航空器内等待超过机场规定的地面滑行时间的情况。这在某种程度上是航班出港延误的一种延伸或特例，它往往发生在特殊天气或是特殊时期而引发的航路拥堵或是机场地面拥堵。 可以说，上述定义有效区分了服务感知的航班延误，与运行保障的延误（出港延误、取消与机上延误），但在实际运行过程中，由于航班出港延误、航班取消或机上延误的保障标准与服务内容，与旅客的行程紧密相连，致使这种区分在服务现场仍然会存在混淆与模糊的可能性。 航班正常保障 这是《规定》中明确航班保障过程中不同服务与管理主体责任的内容，其要点包括几个方面。《规定》第5条，承运人、机场管理机构、空管部门、地面服务代理人及其他服务保障单位应当分别建立航班正常运行保障制度，保证航班正点运营。航班正常运行保障制度应当包括航班正常工作的牵头部门、管理措施、考核制度等内容。这是典型的从行业监督与管理视角做出的规定，也为之后的法律责任界定埋下了伏笔。《规定》的第8条，承运人应当合理安排运力和调配机组，减少因自身原因导致航班延误。可以说，这是促进航空公司做好运力备份的有效条款，也为建立航班延误的快速恢复机制奠定了基础。《规定》的第10条，机场管理机构与空管部门应当加强协同，研究优化机坪运行管理，提高地面运行效率，并对所有进出港航班运行进行有效监控。显然，根据这样的表述，机场管理机构是机场协同决策管理系统的建设主体，这为将来整个流量管理系统或全面协同决策系统的建设提供了有力的政策保障。《规定》的第12条，地面服务代理人、自营地面服务业务的承运人、代理承运人地面服务业务的机场管理机构，应当按照保障业务的实际需求配备足够数量的运行保障设备和人员。应该说，这一规定切中航班正常运行的要害。在实际运行保障中，除了空域资源紧张是制约航班正常的要素之外，地面保障资源不足也是其中重要影响因素之一。 延误处置 延误处置是《规定》的主体，内容繁多，但是立足于消费者权益保护的角度看，主要有以下三点。 一是消费者有权利在交易之前就能够获知航空公司的延误服务内容与标准。《规定》的第17条要求承运人明确服务内容与标准，即承运人应当制定并公布运输总条件，明确航班出港延误及取消后的旅客服务内容，并在购票环节中明确告知旅客。国内承运人的运输总条件中应当包括是否对航班延误进行补偿;若给予补偿，应当明确补偿条件、标准和方式等相关内容。在此基础上，《规定》的第19和第20条，又要求承运人必须约束自己的代理方向消费者提供相应的信息，如承运人委托他人代理地面服务业务或者销售代理业务的，应当在代理协议中明确航班出港延误后的服务内容和服务标准；承运人及其航空销售代理人在售票时应当将旅客联系方式等必要信息准确录入旅客订座系统，并负责及时通告旅客航班动态信息。 二是消费者的权益维护应该在遵守法律的基础上进行。《规定》最大的进步就是明确了不同场景下航班延误后的消费者权益，同时也强调了消费者维护权益必须遵守现场服务环境与秩序的正常规定。譬如，由于机务维护、航班调配、机组等承运人自身原因造成航班在始发地出港延误或者取消，国内航班在经停地延误或者取消（无论何种原因），以及国内航班发生备降（无论何种原因）等，承运人均应当向旅客提供餐食或者住宿服务。但是，对第一种情况的延误，是否有经济补偿，补偿标准是多少，并没有强制性规定，这取决于航空公司的商业模式。同时，《规定》还明确由于天气、突发事件、空中交通管制、安检以及旅客等非承运人原因造成的航班在始发地出港延误或者取消，承运人只有协助安排的责任，而没有免费安排的责任。并且，《规定》进一步明确旅客应当文明乘机，合法维权，不得违法进入机场控制区，堵塞安检口、登机口，冲闯机坪、滑行道、跑道，拦截、强登、强占航空器，破坏设施设备，或者实施其他扰乱民航运输生产秩序的行为。 三是现场信息发布的可信度不容置疑。《规定》第26条，旅客对承运人、机场管理机构、航空销售代理人通告的信息真实性有异议的，可在旅行结束后向民航局确认。这就意味着，在服务现场，消费者必须接受发布的信息并接受相应的服务，可以持不同意见并在事后通过合法渠道进行权益维护，而且，为了保证《规定》的有效实施，民航局制定了《航班延误取消原因确认工作程序》，明确了旅客遭遇航班延误、取消原因确认的时间、对象、流程与程序，以确保现场信息发布的专业性、准确性与权威性。 《航班正常管理规定》提出的服务要求 作为第一部经济类规章，《规定》不但在提升航空运输服务竞争力、促进航班正常运行与消费者权益保护方面有着诸多积极意义，而且也对民航服务提出了更多的要求。综观其具体条款，这种服务要求会由于责任主体的不同而不同，无论是作为承运人的航空公司，还是作为运输服务节点的机场管理机构，或是承担空中交通服务的空管，以及旅客，都有着不同的要求。 对航空公司的要求：准确、透明的服务标准与规范 的确，《规定》中关于承运人的责任与服务要求表述占有较大篇幅，但从实际内容看，相比于以前的管理规定或制度，《规定》对承运人的服务要求，可以用准确、透明两个词来概括。 准确主要表现为承运人应当按照获得的航班时刻运营航班；承运人应当充分利用仪表着陆系统或者等效的精密进近和着陆引导系统，积极开展相关新技术的应用；承运人应当合理安排运力和调配机组，减少因自身原因导致航班延误；航班出港延误或者取消时，承运人应当按照运输总条件，做好旅客服务工作；承运人应当将运输总条件报民航行政机关备案等。 透明则充分体现在航空公司的对外服务、委托代理管理，以及系统协调服务的责任，包括承运人应当制订并公布运输总条件，明确航班出港延误及取消后的旅客服务内容（包括是否进行经济补偿，补偿条件、标准与方式等），并在购票环节中明确告知旅客；承运人委托他人代理地面服务业务或者销售代理业务的，应当在代理协议中明确航班出港延误后的服务内容和服务标准；承运人应当每隔30min向机场管理机构、空管部门、地面服务代理人、航空销售代理人发布航班出港延误或者取消信息；运人应当在掌握航班状态发生变化之后的30min内通过公共信息平台、官方网站、呼叫中心、短信、电话、广播等方式，及时、准确地向旅客发布航班出港延误或者取消信息；承运人应当制订并向社会公布机上延误应急预案，预案内容应当包括机上延误时的信息通告、餐饮服务提供时间和下机的条件及限制等。 对机场管理机构的要求：公平、协调的运行保障平台 对机场管理机构的服务要求，《规定》有效对接了《民用机场管理条例》的内容，将机场管理机构代理航空地面服务的责任与机场管理机构建立综合运行保障平台的责任有效区分，明确了机场管理机构在航班正常保障中应发挥稳定、协调的平台作用，维护航班运行的正常服务环境与秩序。 稳定突出在地面保障资源配置、技术更新与运行维护方面，包括：机场管理机构应当加强对设施设备的检查和维护，保障航站楼、飞行区的设施设备运行正常；机场管理机构应当按照相关规定安装、使用仪表着陆系统或者等效的精密进近和着陆引导系统，积极开展相关新技术的应用；机场管理机构应当利用候机楼内的公共平台及时向旅客通告航班出港延误或者取消信息；机场管理机构应当建立大面积航班延误信息发布工作制度及对外宣传平台，实时向社会公布延误及处置情况等。 协调是机场平台功能的重心，也是民航系统协同决策的根本。其主要求有以下三点：机场管理机构与空管部门应当加强协同，研究优化机坪运行管理，提高地面运行效率，并对所有进出港航班运行进行有效监控；机场管理机构应当按照规定将机位、机坪运行情况等信息通告承运人、地面服务代理人和空管部门；机场管理机构应当协调驻场各单位，制订大面积航班延误总体应急预案，并定期组织演练；机场管理机构及驻场各单位应当共同建立大面积航班延误联动协调机制；机场管理机构应当及时宣布启动并实施大面积航班延误总体应急预案；机场管理机构应当与地方政府建立大面积航班延误处置联动机制，必要时请求地方政府协助等。 对空管组织的要求：科技、绿色的空中交通服务 应该说，《规定》是首部对空管组织的航班正常保障服务提出全面而具体要求的规章。《规定》考虑了空管组织的运行特征、技术特性与服务手段，对其在航班正常保障中的服务要求，基本集中在科技与绿色两个方面。 除了《规定》的第13条是对空管服务的总体要求，即空管部门应当依据职责严格执行空管运行工作程序和标准，加快空中流量，保证航班正常之外，其他要求都体现在技术方面，譬如，空管部门应当依据职责积极推动新技术应用，提高运行保障能力；空管部门应当加强天气监测和预报能力建设，按照规定为承运人提供准确的航空气象服务；空管部门应当按照规定将天气状况、流量控制和航班出港延误后放行等信息通告承运人和机场管理机构等。 对旅客的要求：主动、合法地维护自己的权益 《规定》中关于民航系统运行保障责任主体的服务要求，基本是围绕为旅客提供安全、高效、准点服务的要求展开的，对旅客接受服务的要求，除了第24条表述的违规责任之外，就没有过多表述。但是，从《规定》表述的服务要求、与民航法规建设现状及服务技术变革态势来看，对在航班正常保障管理中不可或缺的参与方，还是或多或少地隐含着主动、合法维护权益的要求。譬如，关于航班延误服务内容的建议，明确使用的是经济补偿的说法，而不是经济赔偿。并且在对承运人的要求中，也没有强制性建立补偿机制的规定。这就意味着，《规定》从法律上继承了《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》中不支持因延误而带来的后续损失赔偿的权利的意见。 因此，这就意味着在《规定》有效实施的前提下，旅客在接受服务过程中，还需要体现一定的主动性和合理性。包括在购买机票过程中，必须了解清楚对应承运人的运输规则，包括机票本身由于折扣而带来的服务约束等，如该航空公司是否承诺延误补偿、该等级的折扣是否享有更、换、退的权利等；在出行前主动掌握天气状况，以免遭遇因天气原因引发的航班延误，航空公司拒绝提供免费食宿的情况；延误现场，根据自身会员等级、票价优惠条件，航空公司运输规则，以及现场公布的航班延误原因，向航空公司提出更、转、退，甚至是食宿与经济补偿的要求，以确保自身行程影响降至最低；对现场服务，包括信息公告等持有不同意见时，尽量收集证据，进行事后维权，避免现场维权导致的冲突等。 （邹建军，中国民航管理干部学院）