“政策法规的引导、鼓励、支持，让沉睡多年的通用航空业，焕发出勃勃生机。”通用航空报告执笔人张起淮说，但是，制约通用航空业发展的相关因素依然存在，简政放权、分类分级管理将成为通用航空业未来改革的方向
法治周末记者 汲东野
一台无人机，这是杨清(化名)收到的七夕节礼物，本想着能立刻投入使用，拍摄“美美哒”航拍图片，却被告知她所在的区域属于禁飞区。杨清居住在北京市北五环，而北京市六环以内都是禁飞区。
“只在国庆假期旅行的时候用过一次。”杨清告诉法治周末记者，大多数时候它都“失业在家”。
近5年来，无人机市场火了。无人机已经逐渐从专业拍摄工具转变为一款大众消费类产品。与此同时，由无人机所带来的争议与纠纷也在增多。其实，不仅是无人机，其所属的通用航空业近几年也是发展迅速，通用航空业方兴未艾。
随着“通用航空等领域争议数量近年高速增长，通用航空及其争议解决是有待开发的富矿”。北京仲裁委员会/北京国际仲裁中心(以下简称北仲)秘书长林志炜在2017年11月1日下午举行的《中国通用航空争议解决年度观察(2017)》(以下简称通用航空报告)发布会上表示。通用航空报告是北仲发布的《中国商事争议解决年度观察(2017)》中的一部分。
通用航空报告作者之一、中国民航管理干部学院教授董念清在发布会上介绍，从2012年到2016年的这5年，通用航空领域发生了诸多前所未有的变化。从“战略性产业”到“战略性新兴产业”，通用航空在国家经济发展中的地位日益明确和清晰。
“从最初局限于通用飞行活动到从整个产业链角度定义通用航空，通用航空的范围大大扩展。”通用航空报告指出，其客观效果是促进通用航空的协调、整体、同步发展。
另外，通用航空监管政策也发生了转变，从重管理到“放管结合，以放为主”。
“政策法规的引导、鼓励、支持，让沉睡多年的通用航空业，焕发出勃勃生机。”通用航空报告执笔人、北京市蓝鹏律师事务所主任张起淮律师在发布会上说，“但是，制约通用航空业发展的相关因素依然存在：低空空域改革政策落地缓慢、通用机场数量不足、服务保障设施不配套、通航飞机制造和引进受限、人员资质门槛要求过高等。”
张起淮说，这些制约因素导致通用航空发展经营成本居高不下，经营活动结构性失调，市场需求得不到有效满足。
报告建议，在此背景下，简政放权、分类分级管理将成为通用航空业未来改革的方向。
快速成长的五年
从2012年到2016年的5年，我国通用航空发展迅速，通用航空器的自主研发制造稳步推进，低空空域管理改革试点取得初步成效。这5年是我国通用航空成长发展的一个重要阶段。
报告数据显示：截至2016年年底，我国通用航空飞行76.1万小时，从业飞行员2524人，通用航空器2088架，获得通用航空经营许可证的通用航空企业为322家。
“十二五”以来，通用航空作业总量、在册航空器、通航企业年均增长率在两位数以上，分别为14.8%、17.2%、17.9%。
张起淮介绍说，我们的通用机场有331个，只有34个通用机场获得了民航局颁发的相关证照。2016年，国务院印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》，其中提出，到2020年，我国将建成500个以上的通用机场。
“预计‘十三五’末，我国通用机场将建成500个以上，通用航空器将达到5000架以上，年飞行量200万小时，产业整体规模将超过1万亿元，一批具有国际竞争力的通用航空企业将会涌现，安全、有序、协调的通用航空发展格局将初步形成。”2016年3月，在由中航工业主办的活动上，中国民航局局长冯正霖说。
通用航空产业既包括通用航空飞行活动，也包括与通用航空飞行活动具有技术经济关联性的通用航空研发、制造、维修、培训和金融服务等。
在航空金融服务领域，近年来，有大量融资租赁公司成立，而且，这些企业纷纷布局通用航空市场。
自上海自贸区成立以来，融资租赁产业进入了快速增长的新阶段。截至2014年5月底，“区内已累计引进406家境内外融资租赁母公司和SPV项目子公司，累计注册资本超过286亿元人民币，运作的租赁资产中，包括60架民航客机、3架直升机”。
随着天津自贸试验区挂牌、“金改30条”等政策出台及融资租赁环境持续完善，融资租赁公司大量成立。截至2016年9月，天津东疆保税港区已累计注册飞机租赁企业920家(含35家总部型飞机租赁公司)，共完成754架飞机租赁业务，约占全国飞机租赁业务90%的市场份额。同时，东疆也完成了飞机离岸租赁、飞机联合租赁等30余种创新模式。
国家体育总局航管中心原主任、中国航空运动协会副主席李正梅11月说，中国航协正计划融合建设两万多个“航空飞行营地”，让老百姓(603883,股吧)“想飞就飞”，以此释放低空领域巨大的消费潜能。
李正梅说，中国低空领域消费是大产业，开发程度滞后于经济发展步伐。她说，按美国现在人均拥有航空器及飞行员比例计算，未来中国通航飞机数量将发展到104万架；按照飞机与飞行员1∶2.5的比例计算，未来中国飞行员需求量将超过260万名，仅培训市场就能达到1万亿元。“这其中还不包括热气球、动力伞、跳伞、风洞、无人机等其他低空项目。”
通用航空领域简政放权
通用航空被誉为是中国民用航空的两翼之一，相较于“另一翼”公共运输航空，中国通用航空在这些年只能说是发展得不温不火。
民用航空的发展并不均衡，运输航空发展快速，甚至可以说是“一枝独秀”。
通用航空报告显示：早在2005年，我国航空运输量已仅次于美国，成为世界第二大航空运输国，但通用航空的发展一直比较缓慢。体现在制度层面上，有关通用航空的法律、法规和规章就相当稀少，基本上形成“122”的格局，即一部法律、两部法规、两部规章。上述法律制度，制定时间较早，为通用航空的初期发展奠定了制度基础。
近年来，随着通用航空的发展，通用航空制度建设的步伐明显加快，法规政策纷纷出台。在制度建设上，基本上是沿着三条主线进行：一条是为通用航空的发展进行顶层设计；一条是从全产业链的视角规划通用航空；一条是为通用航空的发展简政放权。
在顶层设计层面，国务院发布了三个文件，对通用航空的发展产生了重要意义：第一，将大力发展通用航空上升到国家政策层面；第二，通用航空业被定性为战略性新兴产业；第三，统筹通用航空与公共航空运输协调发展；第四，正式启动低空空域管理改革。
从全产业链的视角，相关政策法规鼓励了通用航空器的自主研发和制造，推动了通用航空服务业的发展。
通用航空制度建设的第三条主线，是在通用机场的建设和运营上，下放审批权限；在通用航空飞行活动的审批上，取消审批。这一制度上的变革，极大地调动了市场主体参与通用航空的积极性，为通用航空的发展注入了新的活力。
但是，制约通用航空业发展的相关因素依然存在：低空空域改革政策落地缓慢、通用机场数量不足、服务保障设施不配套、通航飞机制造和引进受限、人员资质门槛要求过高等。
中国航空集团公司巡视员、航空法学研究会副会长聂颖在发布会上说，他参与了民航法修改的工作，进一步有序“放宽管制”的理念已经是共识，立法时要更加注重将该领域政策的灵活性与法律的稳定性相结合。
10月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议决定对《中华人民共和国民用航空法》等11部法律作出修改。
修改前的《中华人民共和国民用航空法》第一百四十七条规定：从事非经营性通用航空的，应当向国务院民用航空主管部门办理登记。从事经营性通用航空的，应当向国务院民用航空主管部门申请领取通用航空经营许可证，并依法办理工商登记；未取得经营许可证的，工商行政管理部门不得办理工商登记。
修改后的《中华人民共和国民用航空法》第一百四十七条内容如下：从事非经营性通用航空的，应当向国务院民用航空主管部门办理登记。从事经营性通用航空的，应当向国务院民用航空主管部门申请领取通用航空经营许可证。
也就是说，从事经营性通用航空的，办理通用航空工商登记，不再需要前置审批。
受国务院委托，国务院法制办副主任袁曙宏当日作草案说明时表示，为使市场主体更便利、更快捷地进入市场从事经营活动，有必要将该项工商登记前置审批改为后置审批。草案旨在进一步推进简政放权、放管结合、优化服务改革，更大程度上激发市场、社会的创新创造能力。
“这将有利于进一步优化审批流程，提高审批效率。”袁曙宏说，工商行政管理部门和原前置审批部门可以通过创新监管方式来提高事中事后监管水平，加强市场监管。
“无证”飞行问题突出
通用航空报告统计显示，通用航空领域的争议案件呈现以下特点，案件数量呈增长趋势。2010年之前，全国法院审理的通用航空领域的案件比较少，但2010年之后，数量逐渐增加。
从案件类型上看，逐渐扩及到整个通用航空产业链，从通用航空器及其零配件买卖纠纷，到通用航空运营导致的财产和人身损害，到通用航空器租赁和融资租赁纠纷到航空保险纠纷，再到通用航空器代管服务纠纷到通用航空飞行服务纠纷，以及飞行培训纠纷，通用航空器维修纠纷等，几乎覆盖了整个产业链上的业务。
通用航空领域案件呈现出复杂性，这种复杂性体现在两个方面：一是案件涉及多种法律关系，比如一个案件同时涉及航空器代管服务和航空器租赁或融资租赁两种法律关系；二是案件的国际性，要么案件的当事人一方是外国公司或自然人，要么案件在国外履行。
案件争议金额较大，少则几十万元人民币，多则几百万甚至上千万元人民币，尤其是在通用航空器的买卖、维修、融资租赁方面。
此外，报告还根据近年来的通用航空领域案例，总结发现在通用航空飞行活动中，“无证”飞行是一个比较突出的问题。“无证”飞行引起的安全问题，已成为社会大众关注的热点问题。
搜索近3年媒体报道，“无证(照)‘黑飞’坠机”的通航事故并不少见。张起淮介绍，根据我国法律规定，在进行通用航空飞行活动之前，应取得航空器适航证、国籍登记证和民用航空电台执照。航空器适航证是适航当局对航空器制造符合性的批准，其作用在于确认每架航空器都是按照批准的设计和经批准的质量体系制造的。
通用航空报告指出，这“三证”的取得，标志着航空器处于适航状态，具备了飞行活动的条件，可以从事飞行活动。惟其如此，飞行活动才有保证，否则，发生事故是必然的。