简政放权背景下的通用航空发展

       问题一：10月8日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定向地方政府全部或部分下放通用机场等23类项目核准权限。您认为此次审批权下放的背景和原因是什么？

　　【观点】最大的背景就是：简政放权。国家层面主要管规划布局、产业政策、行业标准。权力下放，同时也是责任下移，有权即有责。通用机场建设等核准权下放，有利于地方政府考虑产业分工与产业融合，量力而为，并对今后的机场运营效果负一定的责任，避免各地争资源、重投入、轻效用。

　　问题二：过去我国通用机场审批建设模式是怎样的？审批权下放对我国通用机场建设，乃至通用航空发展将产生怎样的影响？

　　【观点】过去，并没有严格意义上的“通用机场建设审批模式”，一般是参照运输机场的标准和程序，只在局部问题上有所简化和变通，事实上，不利于“分类管理”，制约了通用机场建设发展。近年来，民航局授权地区管理局制定通用机场的建设标准和技术规范，其积极作用已初步显现。

　　审批权下放，一方面，对于投资者而言手续相对便捷了，过程成本降低了；而另一方面，各地在履行审批手续上、管控的尺度上也不尽一致，部分投资者的感受不一，存在一定困惑。涉及到政府系统以外的关系协调，据观察了解，仍有一些环节需要理顺。

　　通用机场，是整个产业最重要的运营基础。机场（含起降点）不够，天空再宽广也还是飞不起来，落不了脚。

　　问题三：审批权下放后，国家要如何对通用机场建设进行总体调控？

　　【观点】我认为，国家规划及行业主管部门，要着力增强全国通用机场总体布局的科学合理性，维护规划方案的严肃性，把住建设标准的规范性，这是从源头上管住管好。格局管好了，局部乱不了，而且还有利于增强微观活力，保持规制的适应性。

　　问题四：11月22日，在全国低空空域改革工作会议上，国务院副总理马凯指出低空空域改革已进入深水区和攻坚期。您认为低空空域改革对通航产业发展意味着什么？低空空域改革要如何推进，才能真正助力我国通航产业的发展？

　　【观点】我认为，所谓进入深水区和攻坚期，就是说通航发展内在需求与现实制约之间的矛盾已经非常突出，在规制设计上已经不可避免要触及原来的利益格局以及管理模式，必须作出一定的取舍，解决深层矛盾，释放市场活力。

　　空域改革问题不直接等同于通航发展问题，但空域改革能为通航发展提供宽松环境，只有在规制层面的环境改善了，才能使通航产业的各种资源和要素实现有效的配置。总的来说，空域改革既要回应需求，又要确保安全。

　　直观地理解，推进空域改革是一个由“点”到“线”、连“线”成“片”的过程，孤立的“点”和“线”都织不成一张能够通达、便捷地运行的网络。目前，通航产业虽然“遍地开花”，但产业链的要素流动受限、作业和运营受限，因而没有形成产业的纵深，“游击队”成不了“集团军”。

　　问题五：据了解，当前我国通用航空结构仍以航校飞行训练为主，农林用通航、尤其是城市应急救援等发展较为缓慢，您认为制约此类公益性质通航产业发展的主要原因是什么？

　　【观点】目前，航校训练的飞行时数，在通航飞行量中占了最大的比重，这种业务量比例结构，反映了我国航空业所处发展阶段的特点，有其合理的一面，就是培养飞行员的需要。但同时也反映了通用航空其他更广泛领域的业务开展不足，长期来看，这个业务结构会变化和改善。

　　传统农林、工业方面的通用航空，曾经出现过萎缩，但近年来发展态势平稳有增。应急救援、医疗救护等公益性的通航事业发展较慢，涉及因素很多。

　　首先，在认识上，对于在我国这样的国土面积、地理状况、人口分布、城乡结构、发展水平等复杂状况下，如何构建一个力所能及、有效管用的应急救援体系，还没有很科学的认识和把握，航空救援体系尚属规划建设阶段。其次，技术装备和专业人员缺乏，尽管有个别领域、个别技术的新成果，但还没形成系统的、规模的优势。第三，零散的、关系割裂的救援队伍，其维护和运行的成本较高，后续发展受限。再有，就是社会化的、商业化的航空救援模式发展不充分，尚处于探索阶段，国家应给予鼓励和扶持，未来应该成为整个国家航空救援力量的重要组成部分。总的说，公益性的航空救援，需要国家加大投入。

　　问题六：在通航发展过程中，地方政府和行业主管部门分别应当扮演怎样的角色？

　　【观点】总的说，政府应该提供宽松政策环境，尊重市场需求和资源配置。而地方政府要加深对通航产业的理解，不宜急功近利，因地制宜选择适合当地的项目，不一定都是“全产业链”思维，树立跨地域、跨行业分工协作理念，打好当地的“特色牌”。同时，在通航持续表面“高热”的形势下，慎防出发点不纯的“资本”和“技术流”，以免留下“烂尾工程”和“空心化园区”。

　　就行业主管部门而言，关键是把握好准入门槛和运行标准，处理好安全与发展的关系。对通航领域的安全监管，既要坚持“持续安全理念”，又要区分通航运营与航空运输不同的安全标准体系和具体的监管模式，使通航安全保持在社会可接受程度以内。培育通航安全文化，落实好安全主体责任，合理界定监管责任，避免出现“不死不管，一管管死”的局面。

　　（本文根据媒体访谈整理。访谈嘉宾：林青山 广州民航职业技术学院党委副书记、通用航空研究服务中心副主任）