《中华人民共和国民用航空法》颁布施行20年了。纪念该法颁布20周年，应该正确评价这部法律，实事求是地客观分析它的不足和局限性，深刻认识国内和国际情势变迁，与时俱进修订法律。从五个方面论证，实践证明该法是一部良法；为适应经济社会的发展变化，应从九个方面深入研究修订法律。必须深刻理解和坚决贯彻执行中国共产党关于全面推进依法治国的决定，按照科学立法、民主立法，军民航融合发展国家战略的要求，尽快走出当前的误区，在党的领导下，加紧《民用航空法》修订工作，完善航空立法，进一步促进民用航空持续快速健康地发展，为实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗！
航空法是规定领空主权、管理空中航行和民用航空活动法律规范的总称，是调整民用航空活动及其相关领域产生的社会关系的法律。航空法内涵渊博，调整的范围极其广泛，“凡与航空器、航空器的正常状态、航空器的操作、航空器所有权及其正常转移、机场、信标、商业航空运输及其国际通航、可能造成的损害责任、保险等有关的问题，都在航空法的范围之列、并受航空法的约束，内容极其丰富。” [注释：摘自【法】勒 果夫《航空法教程》（公法分册），巴黎达罗兹书局1954年法文版。]
《中华人民共和国民用航空法》于1995年10月30日颁布，自1996年3月1日起施行，已经20年了。纪念《民用航空法》颁布实施20周年，我们必须正确评价这部重要法律；必须实事求是地客观分析它的不足和局限性；必须深刻认识国内和国际情势变迁，与时俱进修订法律。我们必须深刻理解和坚决贯彻执行中国共产党关于全面推进依法治国的决定，按照科学立法、民主立法，军民航融合发展国家战略的要求，在党的领导下，加快《民用航空法》修订工作，完善航空立法，进一步促进民用航空持续快速健康地发展，为实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗。
（一）《民用航空法》是一部良法，发挥了引领和推动作用。
1978年12月中国共产党的十一届三中全会决定改革开放。次年4月，党中央即布置起草一批涉外法律，其中包括起草“中华人民共和国航空法”。正如邓小平同志指出的：“我们国家缺少执法和守法的传统，从党的十一届三中全会以后，我们就开始抓法制，没有法制不行。” [邓小平同志1986年6月28日在中央政治局常委会上的讲话。] 中国民用航空局承担起草航空法的任务，即开始了中国民用航空法制建设。
经历16年零6个月的磨练，全国人大常委会终于通过了《中华人民共和国民用航空法》。
《民用航空法》共16章214条，其立法宗旨是“为了维护国家的领空主权和民用航空权利，保障民用航空活动安全和有秩序地进行，保护民用航空活动当事人各方的合法权益，促进民用航空事业的发展”（第1条），是新中国第一部全面规范民用航空活动的法律。《民用航空法》的颁布施行，是中国民用航空发展史新的重要里程碑。经过20年的实践证明，从整体上评估，这是一部良法。
我们其所以评估《民用航空法》是一部良法，是因为该法在整体上，确立了航空法在国家法律体系中的地位，彰显了其国际性特点，较好地发挥了法律的引领、推动和保障作用，较好地调整了民用航空活动及其相关领域中产生的社会关系，保障了民用航空安全，促进了民用航空持续快速健康地发展。主要体现在如下几个方面。
第一，颁布《民用航空法》，确立了航空法在国家法律体系中的地位。
航空法是中国社会主义法律体系的重要组成部分。领空主权原则是航空法的基础。《民用航空法》明确规定“中华人民共和国的领陆和领水之上的空域为中华人民共和国领空。中华人民共和国对领空享有完全的、排他的主权。”（第3条）这是我国行使领空主权的国内法依据。可是，在当时历史环境下，航空法的重要性并没有为所有人认识，在审议《民用航空法（草案）》过程中，一些人大常委会委员和有关法制工作部门却认为，“本法主要规定行政管理规范和民事法律关系，而该条是国际公法规范的内容”，不必写在本法中。经有关部门的坚持和说服，最后才保留了这一条重要条款，遵循了航空法固有规律，保持了航空法的完整性。
第二，颁布《民用航空法》，明确了航空法的适用范围。
航空法主要是调整民用航空活动产生的社会关系，但同时调整与民用航空活动相关领域产生的社会关系。军民航活动在同一空域，如果不协调军民航关系，就会对空中航行安全产生潜在危险。这一道理显而易见。但在当时，国内有人却不认识这一规律，坚持只能称《民用航空法》，并坚持仅适用于民用航空活动。然而，这部分人却不知道，由原拟定为“航空法”改称为《民用航空法》并不改变法律的性质，它的调整范围并不因改名而发生变化。
《民用航空法》不仅适用于民用航空活动，其相关条款也适用于包括军用航空在内的非民用航空活动。现行《民用航空法》第2条、第53条、第58条、第61条、第70条、第71条、第72条、第73条、第76条、第86条、第87条、第88条第2款等条文的规定，即说明了这一情况。
第三，《民用航空法》彰显了国际性的特点，发挥了法律的引领和推动作用。
国际性是航空法的显著特点。《民用航空法》涉外性很强，妥善处理了与有关国际条约的关系，尽可能采纳了国际法律规范，较好地与国际通行做法接轨，发挥了法律引导和推动作用。主要体现在：
（1）《民用航空法》关于领空主权原则的规定，完全与《国际民用航空公约》第1条规定相一致，构成了领空主权原则的国内法和国际法坚实的法律依据。
（2）《国际民用航空公约》规定：“缔约各国承允在关于航空器、人员、航路及各种辅助服务的规章、标准程序及工作组织方面进行合作，凡采用统一办法而能便利、改进空中航行的事项，尽力求得可行的最高程度的一致”，并为此制定了国际标准和建议措施 （第37条）。《民用航空法》关于空中航行的法律制度（第二、四、五、六、七章），符合上述规定。
（3）《民用航空法》关于航空运输损害赔偿制度（第九章），完全参照了国际航空运输《华沙体制》的规定，国内运输和国际运输规则相统一，采取的都是客观责任原则（即“无过错责任原则”），只是在责任限额上与国际赔偿标准有所区别。
（4）参照1948年《日内瓦公约》，建立了《民用航空器权利》登记制度（《民用航空法》第三章）。
（5）关于刑事犯罪的规定，与我国加入的国际航空安全保卫条约相衔接。我国已于1987年6月23日通过全国人大常委会的有关规定，确立了公约规定的管辖权。我国1997年《刑法》亦规定：“对于中华人民共和国缔结或者参加的国际条约所规定的罪行，中华人民共和国在所承担条约义务的范围内行使刑事管辖权的，适用本法”（第9条）。
第四，以制定航空法为契机，建立起了我国民用航空法律体系。
中国民用航空局抓法制建设，始于承担起草航空法任务之后。为起草我国航空法，民航局成立了以局长为首的领导小组，成立了专职工作班子——航空法起草小组，开始了艰苦细致的航空法研究工作。随后，民航局成立了国际司法制处；民航体制改革办公室设立了法规组；随着民航改革的深化，成立了民航局法规司，更是加强了民用航空法制建设。
为制定航空法，深入国内和国外调研，进行比较研究，分析我国国情；先后收集翻译了主要国际航空法条约，美、苏（前苏联）、英、法、日、罗（罗马尼亚）、巴（巴基斯坦）等国的国内航空法文件，收集阅读了大量的航空法学著作和文献，以明了航空法的概念、地位、调整对象、适用范围、涵盖的内容、法律特点、平时和战时关系、与其他法律的衔接，等等问题。1995年《民用航空法》法条较严谨，体系较完整，与国际航空法律规范紧密衔接，辅之以关于民用航空相关的其他法律、法规和民用航空规章的制定和施行，使我国以《中华人民共和国民用航空法》为核心，逐步建立起了中国民用航空法律体系。 [已有30部民用航空法规和法规性文件，121部现行有效民用航空规章，还有一批民用航空规范性文件，组成以《民用航空法》为核心，多层次的民用航空法律体系。]同时，民用航空政府部门组建了“民用航空监察员”队伍，依法行政，保障了民用航空持续快速协调发展和安全运行。航空法研究和教学工作也得以开展，航空法制观念得到了加强，民航普法宣传取得了可喜的成果。
第五，法制建设促进和保障了中国民航持续快速健康地发展。
中国民用航空业迅猛发展，速度惊人，举世瞩目。2007年与1978年比较，30年间，中国航空运输总周转量年平均增长率达17.3%，增长122倍；旅客运输量年平均增长率达15.7%，增长80倍；货邮运输量平均增长率达14.4%，增长63倍。 [资料来源：中国民用航空局统计资料。]到2004年，在世界排名达到了第三位，当年被选为国际民用航空组织第一类理事国，[根据《国际民用航空公约》规定，按照三种类别的国家选举理事会成员国。第一类是民用航空大国，第二类是对国际民用航空航行设施作最大贡献的国家，第三类代表地区的国家（第50条第2款）。从1974年开始，至2004年止，中国为第二类理事国。] 中国的民用航空大国地位得到了国际社会的确认。从2005年始，中国航空运输跃升为世界排名第二名，成为世界第二大航空运输系统。事实胜于雄辩，中国民用航空业的发展成就，是中国改革开放胜利的成果，是中国《民用航空法》的颁布及其形成的民用航空法律体系促进和保障的成果。
（二）《民用航空法》的不足和局限性
1995年《民用航空法》是一部良法，是相对于上世纪九十年代的情势而言，从法律的整体上说的。但不等于说这部法律不存在不足和局限性。
首先，从布置起草《航空法》到通过颁布施行《民用航空法》，历经了16年零6个月。其所以拖延这么长时间，应该看到这是由于部门利益博弈的结果，加之当时立法有一个指导思想，叫做“宜粗不宜细”，难免不留下法律规定先天性不足。
其次，航空立法的过程正是国家经历深刻变革、社会转型的过程，人们的认识也就有一个提高的过程，自然使《民用航空法》带有时代的局限性。
再次，《民用航空法》当时是较好地与国际接轨，具有先进性，是一部良法。但是时过境迁，20年后的情势已发生了巨大变迁，曾经是“良法”的法律，不与时俱进作及时修订，也就滞后了。
马克思主义清楚地告诉我们，唯物辩证法的对立统一规律揭示了生产力和生产关系之间、经济基础和上层建筑之间的对立统一规律。经济基础决定上层建筑，但上层建筑具有相对的独立性，并对经济基础起着积极的反作用。法律是上层建筑的重要组成部分。通过法律对生产关系的调整，促进或者阻碍着生产力的发展。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“全面深化改革，必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断，以经济建设为中心，发挥经济体制改革牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展。” 这一指导思想指明，我们必须适时修订《民用航空法》。
归纳起来，应从下列九个方面研究修订1995年《民用航空法》。
第一，应以法律确认民用航空业的重要地位，引导、推动和保障发展。
《民用航空法》虽然已规定“国家扶持民用航空事业的发展，鼓励和支持发展民用航空的科学研究和教育事业，提高民用航空科学技术水平。国家扶持民用航空器制造业的发展，为民用航空活动提供安全、先进、经济、适用的民用航空器。”（第4条）但这样的支持力度显然不够。
2012年《国务院关于促进民航业发展的若干意见》明确指出，“民航业是我国经济社会发展重要的战略产业”。这就肯定了民用航空业的重要地位。民用航空划分为“公共航空运输”和“通用航空”两大部分。一方面，民用航空是基础性产业，必须先行；另一方面，民用航空对经济发展具有重要贡献 [ICAO 出版的《民用航空的经济贡献》（第292-A/124号通告）从民用航空主要组成部分（航空公司及其附属企业、机场及其附属企业和航空制造及其附属企业）分析了对经济的贡献，并提供评估的基本方法。]。因此，航空法应在公共航空运输、通用航空，机场和航空制造业等章节中作出相应规定，引导、推动和保障民用航空业的发展。关于民用机场问题，国务院已于2002年通过《民航体制改革方案》实现了属地化管理，并于2009年7月1日发布了《民用机场管理条例》，明确规定民用机场是公共基础设施，要求各级人民政府采取必要的措施，鼓励、支持民用机场发展，提高民用机场的管理水平（第3条）；国务院民用航空主管部门及其地区管理机构依法对全国民用机场实施行业监督管理，有关地方人民政府依法对民用机场实施监督管理（第4条）；运输机场的安全和运营管理由依法组建的或者受委托的具有法人资格的机构（以下简称机场管理机构）负责，（第15条）；运输机场的安全运营和生产运营由机场管理机构统一协调管理（第28条、第33条）。通过实践，这已经证明是正确的，就应该进一步细化，上升为法律。
第二，应以法律促进空管体制改革，解决民用航空业发展的瓶颈障碍。
1995年《民用航空法》已明确规定，“国家对空域实行统一管理”（第70条），“划分空域，应当兼顾民用航空和国防安全的需要以及公众的利益，使空域得到合理、充分、有效的利用”（第71条），并授权国务院和中央军事委员会制定空域管理的具体办法（第72条）。《民用航空法》还明确规定，“在一个划定的管制空域内，由一个空中交通管制单位负责该空域内的航空器的空中交通管制”（第73条）。“在中华人民共和国境内飞行的航空器，必须遵守统一的飞行规则”（第76条第1款），并授权国务院和中央军事委员会制定飞行规则（第76条第4款）。
我国《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”（第2条第1款）。“人民行使国家的权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”（第2条第2款）。“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”（第8条）。既然全国人大常委会通过颁布了《民用航空法》，如果是“依法治国”，国务院和中央军委就应该按照该法第72条的规定，依据该法第70条和第71条的规定，制定《中华人民共和国空域管理条例》；依据该法第76条第4款的规定，制定《中华人民共和国飞行规则》。2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议修订的《中华人民共和国立法法》更是明确规定：“法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定，法律对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。有关国家机关未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向全国人民代表大会常务委员会说明情况。”（第62条） 可是，目前仍旧沿用1950年11月1日由中央人民政府人民军事委员会颁布的《中华人民共和国飞行基本规则》，只是对该规定作了修订而已。在解放初期，实行军管完全是正确的和必要的。但到了今天21世纪的法治时代，我国已经进行了全面改革，并决定全面推进依法治国，如果仍旧实行军事管制制度，显然是不合时宜的。此外，什么叫“基本飞行规则”？难道在“基本飞行规则”之外，还存在“非基本飞行规则”？显然，这在逻辑上是说不通的。因此，且不论内容规定得如何，首先在立法形式上也需要改变一下现状。
由于我国改革开放成就斐然，民用航空业适应形势要求发展太快，因而空中交通拥挤堵塞 ，现行空中交通管理体制不堪重负，已成了民用航空业发展的瓶颈障碍，这已是大家的共识。我们必须下定决心，根据事物自身的规律，结合我国国情，借鉴国际先进经验，加快解决这一问题。
第三，应建立航空运输市场经济法制体系，适应“航空自由化”的挑战。
《民用航空法》第八章，是关于航空运输市场管理的规定。现在看来，这一章的规定已明显落后于时代发展。
随着经济全球化深入发展，1977年，国际民用航空组织（ICAO）召开了第一次世界航空运输大会，开创了研讨国际航空运输管理体制变革的新时代。
1994年第四次世界航空运输大会以“国际航空运输管理现状和未来”为主题，揭示了“签订国际民用航空公约之后的50 年，随着竞争的加剧、商业的跨国化、经济的全球化、地区经济集团的出现，服务业的私有化和自由化以及在服务领域中引入新的世界性商务安排，是国际航空运输经历巨大变化的时期。” [引自ICAO第四次世界航空运输大会报告，Doc.9644号文件。]
2003年第五次世界航空运输大会以“自由化的挑战和机遇“为主题，一致认为航空自由化是发展趋势。中国代表团发言，表明了“中国将顺应自由化的潮流，根据中国经济建设和民航业发展的需要，积极、渐进、有序、有保障地推进航空自由化进程”的立场。
2013年第六次世界航空运输大会继续就“提高自由化与合作”达成一致，要求“提高航空承运人所有权和控制权的自由化，在适用于旅客和航空公司的众多消费者保护制度中筛选出最好的制度，增进航空货运自由化。” [引自ICAO关于第六次世界航空运输大会公报。]
今天，国际贸易自由化协定遍地开花；国内自由贸易区试点已从上海扩展至天津、广东和福建四地；“一带一路”事业方兴未艾，前景美好。航空运输业以及通用航空业必须与之相适应加快发展。社会主义市场经济本质上是法治经济。我们必须使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义航空运输市场和通用航空市场的法律制度。
第四，应以法律明确机场定位，确立机场管理机构法定职权。
《民用航空法》仅规定“民用机场是指专供民用航空器起飞、降落、滑行、停放以及进行其他活动使用的划定区域，包括附属的建筑物、装置和设施。”（第53条第1款）这是根据《国际民用航空公约》附件14《机场》的定义，从航空飞行技术角度对机场作了界定。 [见附件14 —《机场》第I 卷《机场设计和运行》定义，ICAO 2013年7月 第6 版。]
现在，机场的功能不仅是航空器起降、航空运输的起点和终点的重要节点，而已经发展成国家或地区交通基础设施中的核心，驱动着地方经济和社会的发展，其发展速度和发达程度反映了一个国家和地区的现代化水平，成为国家和区域经济竞争力的标志。从各国机场发展的趋势考量，全球主要机场经过向商业化运作，已经由单纯的机场发展成地区交通枢纽，并逐步转变为人流物流集聚、商业休闲功能齐备的航空城，非航空业务替代航空性业务成为机场盈利的主要来源。[根据国际航空运输协会（IATA）官方网站所公布的1997- 2007 年世界各大航空公司和机场运营数据，经过归纳、总结和分析，其事实是：第一，30 年以来，全世界的10000 多个民用机场中，由于机场属国家或政府基础设施的性质，使得约8000 个机场处在亏损或维持状态，而运营较好的只有2000 个左右。第二，在这2000 个机场中，有1000个机场是按照传统的经营模式经营的，即靠飞机起降费及旅客过港服务费维持赢利，另1000 个机场是依靠管理变革焕发了生机，生产指标和利润指标高速增长。第三，这1000个机场的变革模式是机场发展趋势。根据国际机场协会（ACI）2007年公布的世界各机场的飞机起降架次、旅客吞吐量、货邮吞吐量三大生产统计数据，这1000 个机场中最典型、最繁忙、能产生重大影响的只有100 个左右，其中北美洲占35%，欧洲占30%，亚洲占27%，南美和大洋洲占7%，非洲占1%。在亚洲，日本东京成田、韩国首尔仁川、香港赤腊角、新加坡樟宜、泰国曼谷素万那普、马来西亚吉隆坡等机场是最典型、最繁忙和最具影响力的机场。而中国的民用机场有172个，大概有35个机场运营较好，不到20个机场在中国较为繁忙，其中只有5 个能列入世界最典型、最繁忙、能产生重大影响的机场。转引自徐向东《新竞争环境下的民用机场管理变革策略》，《中国民用航空》2011年4月。]
2002年1月，国务院通过《民航体制改革方案》对民用机场实现了属地化管理，调动了地方建设机场的积极性，我国民用机场获得了长足的发展。但地方建设和管理机场的义务和责任并未完全得到实现。2009年7月1日。国务院发布《民用机场管理条例》，明确了民用机场是公共基础设施的定位，要求各级人民政府采取必要的措施，鼓励、支持民用机场发展，提高民用机场的管理水平（第3条）。国务院民用航空主管部门及其地方管理机构、有关地方人民政府依法对民用机场实施监督管理。（第4条）同时明确规定，“机场管理机构”负责运输机场的安全运营和生产运营的统一协调管理（第15条、第28条、第33条），但是，对什么是“公共基础设施”及其特性却缺乏统一的认识；虽然明确了“机场管理机构”是“依法组建或者受委托的具有法人资格的机构”，但并未明确是 “企业法人”、“机关法人” 、“事业单位法人”或“社会团体法人”，还是一种“特殊种类的法人”，而国外机场的管理模式也多种多样。这样一来，我国对民用机场的管理模式和发展趋势存在误区，加上我国处于经济社会转型阶段，各种矛盾凸显，违规旅客增多，极端恐怖势力猖獗，因而机场管理明显乏力，机场正常秩序得不到有力保障，机场安全管理存在潜在危险，妨碍了机场持续快速健康地发展。这就急需进一步总结我国民用航空业的改革开放的经验，深化机场定位和管理模式研究，寻找出符合机场发展规律并适合我国国情的方法，并提升到国家意志，修订《民用航空法》的有关规定，纳入法治轨道。
第五，应完善适航管理法规，保障和促进航空制造业快速健康的发展。
航空工业被形容为“现代工业之花”，而大型客机是“工业皇冠”，航空发动机是“皇冠上的明珠”。因此，航空工业是国家战略性产业，是国家技术、经济、国防实力和工业化水平的重要标志。研制和发展大型飞机，已列入了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020）》确定的重大科技专项，是建设创新型国家，提高我国自主创新能力和增强国家核心竞争力的重大战略举措。
新中国航空工业从1951创立，至今64年。应该说，我国航空制造业已建立起了坚实的基础，成绩辉煌。但是，风雨沧桑、披荆斩棘，却是一条不平凡的道路，尤其是研制大飞机，至今步履艰难。为什么会产生这一现象？应该说，是在思想认识上和政策决策上出现了重大偏差。已有专家尖锐地指出，我国大飞机的研制在上世纪70年代就开始起步，但是到了80年代却被迫停止。生产大飞机争论40年。“总结起来是四大争论：军民之争、大小之争、内外之争和东西之争：重点发展军用飞机还是民用飞机；中国的大飞机先发展150座还是250座；是自力更生还是国际合作；是上海总装还是西安总装。”有关专家还指出，“在和平时期，世界航空工业一般是军用飞机占30%，民用飞机占70%。而我国的航空工业结构却严重失衡，民机仅占百分之十几。”“如果搞航空工业，作为一个大国来说要发展航空武器装备，但是你不搞军民融合，只是搞军机不搞民机，你这个航空工业是一个跛足的航空工业。” “撇开民用领域，航空工业必然会因为缺乏稳定支撑而丧失发展潜力。”“军民融合，是技术转化和市场意识的融合。军用技术‘嫁接’至民用领域，民品得到跨越式发展；民品利润和民品市场，使军品前沿技术研究融入市场意识，产生‘滚雪球’效应，这成为世界航空巨头成功发展的模式。” 最后，我国经专家论证，将四大矛盾协调为一个整体方案：“军民之争”变成“军民统筹”，大型客机与军机统筹安排；“东西之争”变成“东西兼顾”，大型客机在上海，运输机在西安；“内外之争”变成“内外结合”，飞机总体要依靠自己的力量研制，与发动机和电子设备的国际合作相结合；“大小之争”变成“先小后大”，先造较小的飞机，再造更大的飞机。2007年2月26日，国务院常务会议决定：一是批准大飞机重大专项正式立项；二是尽快组建大型客机项目公司，成了我国航空制造业加快发展新的里程碑。
1995年《民用航空法》建立了民用航空器适航管理制度（第四章），并规定“国家扶持民用航空器制造业的发展，为民用航空活动提供安全、先进、经济、适用的民用航空器。”（第4条第2款）现在看来，现行法律规定力度显然不够，必须加大法律的引领作用，完善航空适航管理法规，增加促进航空制造业快速健康发展的法律规定，使人们期待已久的国产大飞机早日飞上蓝天。
第六，明确机长法律地位，加强航空人员安全管理。
2015年3月24日，德国之翼4U9525发生了飞行员单独控制驾驶舱，故意自杀并搭上全机人的性命的恶劣事件。飞机黑匣子初步展示的记录，足以使人不寒而栗。在这事件发生一年之前，2014年3月8日，马航MH370航班“失联”，亦疑似是飞行员故意自杀并搭上全机人的性命的恶劣事件。
从民用航空发展史看，航空运输已经是相对最为安全的交通工具。分析民用航空安全事故统计数据，人为因素越来越成为引发空难的主因。“9·11”事件之后，在安全保障上，所有防范人为因素影响飞行安全的措施都集中在驾驶舱外。德航事件暴露了民用航空安全保障的缺陷。这个缺陷是在驾驶舱内部而非外部，是人为因素而非机械故障，是故意所为而非过失所致。 在我国，飞行员队伍曾长期实行准军事化管理，技术素质和思想素质高，素有优良传统，在整体上说，是一支优良的队伍。然而，随着情势的变化，也存在一定的问题。曾经发生的“袁斌事件”、“返航门事件”，空中交通管制员怠工，等等，都值得认真总结经验教训。因此，加强航空人员管理，是一项不容忽视的重要举措。
《民用航空法》第五章“航空人员”是界定范围，明确航空器机长法律地位和管理航空人员的法律规范。我们应修订完善，以适应新时代的要求。
第七，应完善航空安全保卫法律制度。
习近平同志指出，当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。
鉴于民用航空的重要战略地位，往往是恐怖势力攻击的目标。我们必须加强民用航空的安全保卫工作。1995年《民用航空法》有关安全保卫规定尚不系统，仅在第62条第3项、第65条、第99条、第100条、第101条、第102条、第176条第2款提出了相应要求。1996年，国务院发布了《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》，对保障民用航空安全起到了重要的作用。
2001年发生了“9·11”国际恐怖事件，是人类有史以来第一次使用民用航空器作为进攻性武器的恐怖袭击事件。2002年，国际民用航空组织（ICAO）制定了ICAO普遍保安审计计划（Universal Security Audit Programme ），并于2015年引入持续监测做法（CMA），将连续不断地采取适应各国变化的需要和全球航空保安情势的方法。2010年，ICAO 第37届大会通过了《关于航空保安问题的宣言》，加强国际合作，是航空保安有效性和效率的基础。
我们应适用国内国际形势的变化，完善航空安全保卫法律制度，将已经成熟的举措上升为法律规定。
第八，应适应国际航空法的新发展，修订《民用航空法》刷新相关规定。
航空法划分为国际航空法和国内航空法两大部分，分属于不同的法律体系。国际法与国内法互动。以开放促改革促发展，以国际法促进国内法的发展。本文第一段评述1995年《民用航空法》，已经论述该法彰显国际性的特点，尽可能采纳了国际法律规范，较好地与国际通行做法接轨，发挥了法律引导和推动作用。现已经历了20年，国内国际形势发生了巨大的变化，国际航空法也随之发展变化。应适应国际航空法的新发展，修订《民用航空法》，刷新相关规定。
（1）1999年《蒙特利尔公约》刷新了1929年《华沙公约》及其修订文件建立起来的《华沙体制》，实现了国际航空运输损害赔偿制度的一体化和现代化。我国是该公约的签字国，并于2005年批准了该公约，自同年7月31日起生效。现共有112个缔约国。我们应参照1999年《蒙特利尔公约》修订国内法，取代《民用航空法》第九章的规定。
（2）2009年两个《蒙特利尔公约》刷新了1952年《罗马公约》，为使第三方受害人的保护至少应与1999年《蒙特利尔公约》相当，以实现既充分保护受害人提供充足赔偿，又要适当保护民用航空业这两个目标的统一。我们修订《民用航空法》，应以此新规则审议修订第十二章规定。
（3）2001年《开普敦公约》及《开普敦议定书》强化航空器的物权保护，设立航空器国际利益的登记制度。2000年4月28日，中国加入了1948年《日内瓦公约》；2008年我国批准了《开普敦公约》及《开普敦议定书》，自同年6月1日起对中国生效。现有58 个缔约国。我们应修订《民用航空法》第三章的相关规定。
（4）《国际民用航空公约》附件16《环境保护》就航空器噪声和航空器发动机排放规定了国际标准和建议措施（SARPs）。ICAO通过编制附件16的第III卷 《认证规定》的工作，对“碳排放”标准的设定取得了重大进展。2013年10月3日，国际民用航空组织（ICAO）大会第38届会议通过了关于“实施市场措施必须与他国通过双边或多边协商达成协议”的决议[由中国、俄罗斯、印度、巴西和沙特等立场相近的12个国家联合提交的修正提案以97票赞成、39票反对、9票弃权的表决结果，获得ICAO大会通过。]，（MBM）限制碳排放机制的共识，为多边机制开辟了道路。全球性方案将在2016年出台，2020年实施。环境是人类生存和发展的基本前提。保护环境是我国的一项基本国策。我国坚持绿色发展理念，已把“打造绿色低碳航空”作为促进民航业发展的主要任务之一。我们修订《民用航空法》，应研究航空减少碳排放的法律框架，加强环保立法。
（5）完善航空刑法，切实保障民用航空安全。
国际航空安全保卫条约已被各国广泛接受，是“全球反恐法律框架”的重要组成部分 [“国际反恐法律框架”现由16个法律文件组成，国际条约主要有：（1）1963 年《关于在航空器内的犯罪和犯有某些其他行为的公约》（东京）； （2）1970 年《关于制止非法劫持航空器的公约》（海牙）； （3）1971 年《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》（蒙特利尔）； （4）1973 年《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表罪行的公约》（联合国大会通过） ；（5）1988 年《制止在为国际民用航空的机场发生的非法暴力行为以补充1971年9月23日在蒙特利尔签订的关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约的议定书》（蒙特利尔） ；（6）1979 年《反对劫持人质国际公约》（联合国大会通过）； （7）1980《核材料实物保护公约》（维也纳）； （8）1988 年《制止危害航海安全的非法行为公约》（罗马） ；（9）1988 年《制止危及大陆架固定平台安全非法行为议定书》（罗马）； （10）1991 年《关于注标塑性炸药以便侦测的公约》（蒙特利尔） ；（11）1997 年《制止恐怖主义爆炸的国际公约》（联合国大会通过） ；（12）1999 年《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》（联合国大会通过） ；（13）2005 年《制止核恐怖主义行为国际公约》（联合国大会通过）。此外，还有联合国安理会三个决议：（14）联合国安理会1267号决议（1999年10月15日）、（15）联合国安理会第1368号决议（2001年9月12日）（16）联合国安理会第1373号决议（2001年9月28日）。]，对打击非法干扰民用航空，保障民用航空安全具有重要作用。1995年颁布《民用航空法》之后新增加了下列国际航空保安条约：
—— 2010年《北京公约》是在1971年《蒙特利尔公约》和1988年《蒙特利尔议定书》的基础上进一步补充和完善其法律规定，以适应现时和未来维护民用航空安全的需要。
—— 2010年《北京议定书》是补充1970年《海牙公约》，与1970年《海牙公约》一起作为一个单一文书一并理解和解释，称为2010年《北京议定书》修正的《海牙公约》。其主要内容是修改了“犯罪”定义 [修改后的案文是“任何人如果以武力或以武力威胁、或以胁迫、或以任何其他恐吓方式，或以任何技术手段，非法第和故意地劫持或控制使用中的航空器，即构成犯罪”。]，在时间和空间上以及对犯罪行为的实质内容等方面扩展了公约的适用范围。
—— 2014年《蒙特利尔议定书》是为制止航空器内不循规行为，对1963年《东京公约》的修订和补充，该议定书与公约应作为一个单一文书一并理解和解释，称为经2014年蒙特利尔议定书修订的《东京公约》。
第九，创建军民航融合式发展模式，以法律形式确保军民航协调发展。
2012年，中国共产党十八大会议提出了“建设与我国国际地位相称、与国家安全和发展利益相适应的巩固国防和强大军队”的任务，要求“坚持走中国特色军民融合式发展路子，坚持富国和强军相统一，加强军民融合式发展战略规划、体制机制建设、法规建设。加快建设现代化武装警察力量。增强全民国防观念，提高国防动员和后备力量建设质量。巩固和发展军政军民团结。” [摘自胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》。]
2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求“深化国防和军队改革”，“紧紧围绕建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队这一党在新形势下的强军目标，着力解决制约国防和军队建设发展的突出矛盾和问题，创新发展军事理论，加强军事战略指导，完善新时期军事战略方针，构建中国特色现代军事力量体系。”要求“推动军民融合深度发展。在国家层面建立推动军民融合发展的统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制。健全国防工业体系，完善国防科技协同创新体制，改革国防科研生产管理和武器装备采购体制机制，引导优势民营企业进入军品科研生产和维修领域。改革完善依托国民教育培养军事人才的政策制度。拓展军队保障社会化领域。深化国防教育改革。健全国防动员体制机制，完善平时征用和战时动员法规制度。深化民兵预备役体制改革。调整理顺边海空防管理体制机制。” [见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）。]
2015年3月12日，习近平总书记第一次明确提出了“把军民融合发展上升为国家战略”，强调“军民融合发展”是长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，是从国家安全和发展战略全局出发作出的重大决策；今后一个时期军民融合发展，总的是要加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局，丰富融合形式，拓展融合范围，提升融合层次；全党全军全国各族人民要大力弘扬军爱民、民拥军的光荣传统，巩固发展坚如磐石的军政军民关系，为实现中国梦、强军梦凝聚强大力量。
军民航实行融合发展，一是根据党的决定必须执行，二是符合航空业发展规律，是应有之义。
纵观航空发展史，人类征服空气空间发展航空首先用于战争，然后在和平时期即转为民用。在第一次和第二次世界大战中，航空为保障反法西斯战争的胜利，发挥了极其重要的作用。二战后进入和平时期，民用航空迅速发展，为人类的经济发展和社会进步做出了不可磨灭的贡献。平时发展民用航空，战时转为军用，为反抗侵略，保卫国家服务；航空工业以生产民品为主，实行“航空为本、军民融合”。早在2011年，中国航空工业集团公司就已策划，“通过五年努力，在2015年基本完成市场化改革，推动母子公司建立现代企业制度，实现体制机制，科技创新和军民融合三个方面的新跨越”。 [见中国航空工业集团公司党组书记、总经理林左鸣在纪念新中国航空工业创建60周年大会上的致辞，《中航誓2015年完成重点型号研制 最终遥遥领先世界》，2011年04月18日人民网-军事频道]
綜观上述，我们应坚持平战结合，富国强军，努力创建军民航融合式发展模式，并应研究以法律形式确立军民航协调发展的紧密关系。
（三）抓紧修法，保障发展，为实现“中国梦”而奋斗。
2014年，党的十八大四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。今年是贯彻执行这一极其重要决定的元年。
四中全会决定指出：
“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”
而“我们在立法领域面临着一些突出问题，比如，立法质量需要进一步提高，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强；立法效率需要进一步提高。还有就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一。”
“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。”
党中央的上述论断完全正确，一针见血地指出了我国全面推进依法治国的要害问题。我们纪念《民用航空法》颁布20周年 ，应科学立法，民主立法，尽快走出当前的误区，加快修订《民用航空法》，完善航空立法，为实现“中国梦”而奋斗，必须坚决贯彻执行。
1、推进科学立法，尊重和体现客观规律。
“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律”。 [见习近平：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明。] 因为法律要受客观规律的影响和制约，不符合客观规律的法律一定会被符合规律的法律所取代。在最终的意义上，法律是被经济社会条件所决定的。所以，立法必须遵从经济社会发展等客观规律。同时，立法还必须遵从法律自身的规律，法律才能顺应自然和社会的要求，进而有效规制社会生活、调整社会关系，建构起理想的社会秩序。 [参见 万其刚 ：《论科学立法及其实现》 2015年4月22日，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/fzjs/2015-04/22/content_1896086.htm]
航空法的客观规律是什么？
第一，航空法是规定领空主权，管理空中航行和民用航空活动法律规范的总称。领空是国家领土不可分割的一部分。领陆、领水和领空都是国家行使主权的空间。领空主权原则是航空法的基础。航空法是国家法律体系中的重要组成部分。
第二，世界各国的航空法，有的称为“民用航空法”，但大多数国家称为“航空法”。美国1938年称“民用航空法”，到1958年修订法律也改称为“联邦航空法”。《国际民用航空公约》仅适用于“民用航空器”，不适用于“国家航空器”，但对航空法律的总称是“航空法”（英文“Air Law”，法文“Le Droit aérien”）。1979年，我国党中央布置起草的是“航空法”，只是由于有单位坚持要求改名，最后通过时才改称为“民用航空法”。 [参见刘伟民主编：《航空法教程》（修订版），中国法制出版社2001年版第1页-第8页。]
第三，航空法的适用范围主要是是调整民用航空活动产生的社会关系，同时要协调军用航空与民用航空的关系，但航空法不调整军用航空的军事活动。因此，航空法（或称民用航空法）是调整民用航空活动及其相关领域产生的社会关系的法律。 [参见刘伟民主编：《航空法教程》（修订版），前注23。]
第四，民用航空的发展，对推行和建立“人类命运共同体”具有非常重要的作用。早在1944年，52个国家的代表集聚在美国芝加哥，意识到了“国际民用航空的未来发展对建立和保持世界各国之间和人民之间的友谊和了解大有帮助，而滥用足以威胁普遍安全”；意识到了“有需要避免各国之间和人民之间的摩擦并促进其合作，世界和平有赖于此”；因而“议定了若干原则和办法，使国际民用航空得按照安全和有秩序的方式发展，并使国际航空运输业务得建立在机会均等的基础上，健康地和经济地经营”，为此目的签订了《国际民用航空公约》， [见《国际民用航空公约》序言。] 从此建立了空中航行法律制度，采取了便利空中航行的措施，统一了国际标准和程序，以确保全世界国际民用航空安全地和有秩序地发展，满足世界人民对安全、正常，有效和经济的航空运输的需要。因此，我们应认识民用航空的重要性，努力促进民用航空的持续发展。
第五，国际性是航空法的显著特点。国内航空法应尽可能采纳国际法律规范，与国际通行做法接轨。更重要的是我国正在和平崛起，将继续高举和平、发展、合作、共赢的旗帜。主张“合作共赢”，就是要倡导人类命运共同体意识，在追求本国利益时兼顾他国合理关切，在谋求本国发展中促进各国共同发展，建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系，同舟共济，权责共担，增进人类共同利益。其所以倡导“人类命运共同体”，是因为认识到了，人类只有一个地球，各国共处一个世界。经济全球化、互联网广泛覆盖，国际交往日益频繁，国家间时空距离大大缩小，整个地球就如同茫茫宇宙中的一个小村落。没有任何一个国家可以独善其身，国与国之间更加紧密依存。因此，国内法应与国际法互动。我们不仅要全面推进国内法治，而且应该积极推进国际法治。鉴于民用航空在推行“人类命运共同体”具有重要的作用，鉴于航空法国际性的特点，国内航空法理所当然地应该与国际航空法接轨。毫无疑问，我们立法必须遵循实事求是，符合本国实际的原则，但不能片面地强调“国情”而脱离国际标准自行其是，阻碍我国民用航空业的发展。
第六，航空法是平时法。民用航空是空军的后备力量。在和平时期，大力发展民用航空，为国民经济建设和社会发展服务；一到战时，民用航空立即转为军用，为抵抗侵略，保卫祖国服务。这种平战结合方式，是富国强军的正确道路和明智选择。
法律作为一种社会规范，它本身是人类的创造物。因而法律有客观性（物质制约性），还有主观性（国家意志性）。 [参见 万其刚：《论科学立法及其实现》] 我们在修订《民用航空法》，必须科学立法，必须尊重和体现客观规律，绝不能主观臆断，否则是会导致错误的。让我们举例用事实说话。
（1）关于航空法（或称民用航空法）的适用范围，从1979年4月布置起草航空法开始，到1993年11月，所提出的草案名称是《中华人民共和国航空法》，该草案规定：“中华人民共和国领域内从事民用航空活动与民用航空有关的活动，必须遵守本法。”（第二方案：“本法适用于中华人民共和国领域内的民用航空活动和与民用航空有关的活动。”）（第2条）。到1995年国务院上报人大常委会审议的法律草案变成了《民用航空法》，并规定“本法适用于中华人民共和国境内的民用航空活动。”（第2条）。从上面的论述我们可以看出，将“航空法”改称为“民用航空法”不影响大局，但是，如果人大常委会通过了“本法适用于中华人民共和国境内的民用航空活动”的案文，那就闹出了天大的笑话。庆幸的是，人大常委会最终删掉了关于法律适用规定的案文，避免了这一错误的出现。
（2）起草小组到1993年11月的《航空法》（草案）没有关于“民用航空器”定义的条文。但上报审议的《民用航空法》（草案）第2条第1款规定：“本法所称民用航空器，是指除用于执行军事、海关、警察飞行任务以外的航空器。”该第2条第2款规定：“前款航空器，是指能够凭借空气的反作用而不是凭借空气对地面的反作用在大气中获得支撑的任何机器。”人大常委会最后决定是，删掉了上述第2条第2 款，却通过了第1款。而这一款的规定是存在问题的。这次修订《民用航空法》，一定要改正过来。
（3）航空法（或称民用航空法）主要是调整民用航空活动的，不存在调整一切航空活动的法律。可是，时至今日，仍旧存在误区，仍旧有人、甚至还有全国人大代表提交提案，建议制定一部调整全部航空活动的所谓统一的航空法，而且有单位已拟定了所谓的统一的《航空法》（草案）。 [2012年3月十一届全国人大五次会议期间，徐景龙等31位代表、张涛等31位代表、杨国海等47位代表提出3件议案，认为我国军、民航分别立法、缺乏协调，对警务、海关、海洋监察以及其他非军事国家航空活动管理无法可依，为处理涉外航空纠纷，推动航空管理体制改革，规范国内所有航空事项，协调航空与其他相关领域的活动，迫切需要加快国家航空整体立法；国家空管委已经草拟了《航空法》，尚在论证中。2010年国务院、中央军委发布《关于深化我国低空空域管理改革的意见》中提出“结合制定航空法，将低空空域管理纳入法律体系，为开发利用低空空域资源和实施有效管理提供法律保障”；2012年国务院发布关于促进民航业发展的若干意见，提出的是“加强立法和规划。健全空域管理相关法律法规，推动修订《中华人民共和国民用航空法》”。这种分歧由来已久。1979年党中央布置起草一批涉外法律，其中就有《航空法》。但经过16年多的艰难协调，最终只是通过了《民用航空法》。为此，全国人大财经委建议，有关部门和单位深入研究议案所提问题，积极探索完善我国航空管理制度。] 我们已经论证清楚，法制是统一的。任何国家都只有一部航空法律，不存在称“航空法”和称“民用航空法”两部法律。航空法（或称民用航空法）主要调整民用航空活动的，不调整军用航空的军事活动，但要协调军用航空与民用航空的活动。这一道理是很清楚的。孙子兵法云：“兵者，国之大事，生死之地，存亡之道，不可不察也。” 孙子兵法又曰：“知己知彼，百战不殆”。孙子兵法还指出“兵不厌诈”。其中奥妙，众人皆知。而法律是国家意志，强制力保障执行，必须公布于众。因此，所谓包罗万象的统一“航空法”是不存在的。
（4）有人认为，美国1958年修订《民用航空法》改称为《联邦航空法》，即改变了原有的法律性质。这是一种误解，必须澄清。
美国为什么要修法改称为“联邦航空法”？历史事实表明，这只是为了设立“联邦航空局”（FAA），授权FAA管理和规范空中航行安全（safety ），协调军民航关系，统一管理和规范军用航空器和民用航空器使用美国空域。 [美国其所以修订1938年《民用航空法》并改名为《联邦航空法》，是因为连续发生多起军用飞机与民用飞机空中相撞事件，引起美国社会极大震动，强烈要求修订《1938年民用航空法》的结果。其经过是：1956年6月30日早晨，联合航空公司718航班在大峡谷（Grand Canyon）上空，与环球航空公司2号航班相撞，128人遇难，是当时造成人数最多的一次航空事故。这起空难发生在非管制空域，引起媒体高度重视，公众对航空公司安全的高度关注。为此，1957年国会通过了《航路现代化法》（the Airways Modernization Act），成立了以Elwood Quesada将军为首的“航路现代化委员会”（the Airways Modernization Board，简称AMB）。1958年，又发生了两起军用航空器与商业航班飞机空中碰撞事件。一起于4月21日发生在内华达州拉斯维加斯（Las Vegas， Nevada）附近，商用飞机是联合航空公司736航班，49人遇难；另一起是一个月之后于5月20日发生在马里兰州不伦瑞克（Brunswick， Maryland）上空，被撞的是首都航空公司的客机，11人殉难。这两起事故表明，应完善空中交通管理规则，特别是需要统一民用飞行和军用飞行的空域管制法规。首都航空公司空中碰撞两天后，艾森豪威尔总统颁布了临时公告：要求军用喷气航空器在民用航空公司飞机后面应间隔25，000英尺（后改为20，000英尺），按照仪表飞行规则飞行； 禁止喷气航空器从高空到低空穿越民用航空公司飞机快速下降飞行。但因国防安全需要，紧急起飞的喷气式轰炸机和战斗机不在此列。不伦瑞克碰撞事件之后，Mike Monroney参议员和Oren Harris众议员提交了联邦航空法议案。经美国国会通过，1958年8月23日，艾森豪威尔总统签署颁布了《1958年联邦航空法》，并任命“航空公司现代化委员会（AMB）”主席Elwood Quesada将军为新成立的“联邦航空局（FAA）首任局长。] 其重要法条规定如下：（1）应充分注意国防和民用需要，但不涉及空军航空作战和军事方面的需要。[《1958年联邦航空法》规定，“（联邦航空局）局长在行使本法授予的职权时，应充分注意国防的需要、商业航空及一般航空的需要、以及在可航空域自由通行的公权。（注：1958年“联邦航空法”第104条规定，“兹承认并宣布，凡属合众国公民，均有通过合众国可航空域的通行自由公权。” “（联邦航空局）局长受命对可航空域的有秩序的发展和使用，对着陆区、联邦航路、雷达设施、以及其他一切助航设备的有秩序的发展和位置的确定，作出长期规划、制定方针，以便最大限度第满足民用航空和国防的需要，为它们的利益服务；但军事机关的专属空军作战和主要属于军事范围的一些需要 ，则不在此例。”（第312条A款）“局长应进行对各种体系、程序、设备、装置的发展、改进、实验、鉴定工作，确定它们的性能特点，以适应民用、军用航空的安全、有效航行和交通管制的需要，但军事机关的专属空军作战和主要是属于军事范围的一些需要则不在此例。局长应对此类体系、程序、设备、装置进行选择，以便最大限度地满足前述的各种需要，最大限度地促进空中交通管制体系与防空体系的协调。”（第312条C款）]（2）美国军用航空器不需统一登记（由军方自行管理）。 [根据《1958年联邦航空法》规定，美国的航空器划分为“民用航空器”（Civil Aircraft）和“公共航空器”（Public Aircraft）（注：即《国际民用航空公约》所指的“国家航空器”，State Aircraft）。“公共航空器”是指“专供合众国任何政府，包括一个州、领地、属地、哥伦比亚区的政府或其下属政府机关使用的航空器，但不包括政府所有的任何载运人员、财产进行商活动的航空器。”“民用航空器”是指“除公共航空器以外的任何航空器。”“合众国民用航空器”是指“按照本法的规定登记了的任何航空器。”法律规定，航空器必须按法律规定登记方可运行或航行，否则均属非法。“但，合众国国防部门的航空器，经其管辖机关以（联邦航空局）局长满意的方式指明后，虽未按照本条规定登记，仍得准予运行或飞行。”（第501条）。] （3）军用航空器在军事紧急情况下享有豁免权。 [法律授权FAA局长制定管理航空器飞行的空中交通规则。为保障空中航行安全，任何航空器都遵守统一的空中交通规则。但在军事紧急情况下例外，规定如下：“当由于军事紧急情况或军事上的急需对合众国国防来说有此必要时，当有关军事当局作出如此之决定并于事前通知局长时，该军事当局得批准合众国国防部队的军用航空器不按照根据本章规定所颁布的空中交通规则行事。此项事先通知应尽可能早地向局长提出，并应于时间和情况允许的条件下尽量与局长做到充分协商，在双方均能接受的基础上事先安排出其所要求的越例办法。”（第307条F款）] （4）法律授权FAA局长管理空域，军事当局应事先通知军用机场等设施的位置。 [ “为了保证能够符合（FAA）局长根据本法第307条制定的划分空域的计划和方针，凡属运用机场、着陆区、导弹火箭发射场的获得、设计、修建，或对跑道设计的重大更改等事宜，都必须在事前合理的时间通知局长，以便他可以把由于此种获得、设计、修建、更改所引起的机关进行协商并提出。当局长与国防部或国家航空和航天局之间的意见未能取得一直时，得请求总统作最后裁决。”（第308条B款）] （5）允许军队人员参加组建联邦航空局（FAA），并在战时将FAA职权移交国防部。 [ 根据《1958年联邦航空法》第301条规定： FAA局长应为美国公民，由总统任命，提名时应是一名文职人员，且在与航空直接有关的领域已具有经验者。局长不得在任何民用航空企业中有任何经济权益或持有其股票 、债券，也不得从事任何其他的商业、职业或受雇于人。 FAA设副局长一人，应为美国公民，由总统任命。副局长履行局长所规定的职权，局长不在或不能工作时，有副局长代理局长行使职权。在任命时，应考虑他能否胜任。在提名时，他应当在与航空直接有关的领域已具有经验者，不得在任何民用航空企业中有任何经济权益或持有其股票 、债券，也不得从事任何其他的商业、职业或受雇于人。本法及其他法律均不限制任命武装部队中的现役军官任副局长只职位：但如局长过去曾为任何军种退役正规军官时，副局长即不得为任何军种的现役军官，或任何军种退役正规军军官或曾任正规军官者。 为了保证国防利益有适当的保障，保证局长对军队的需要及特别问题有所了解，局长在行使其管理和保护空中交通的职能，包括提供航行设备、研究及发展空中交通管制办法、划分空域等方面，应让军队人员参与。陆、海、空、海军陆战队对或海岸警卫队的成员，得由各相应军种的部长，依照其与局长达成的合作协定，分别派任之。 副局长及根据此种合作协定参加局务的军队人员之任命、接受任命和任职，丝毫也不应影响到军官或士兵原来的身份、职务、军阶、等级，也不应影响此种身份、职务、军阶、等级所带来的任何薪金、临时津贴、权利、特权或权益。被派遣或被任命的此等人员，其根据本法所负的职责，或在本局（FAA）范围之内的职责，无论直接地或间接地，均不受其原属部的指挥或控制，也不得受该部任何机构或军官的指挥或控制。 为了帮助（FAA）局长更好地履行本法所规定的职责，局长与国防部长、局长与国家航空和航天局局长得以合作协定的方式作出适当的安排，以便及时交换与其职责有直接关系的，关于计划、方针、需要等方面的情报。 局长应与国防部和其他有关的政府机关协商，草拟出联邦航空局在战时如何有效地履行职责的计划，并应于1960年1月1日前向国会提出该立法草案。但在这一立法草案通过之前，总统得以行政命令把联邦航空局的任何职能（包括权力、职责、活动、设备及各种业务在内）移交国防部，并得规定对档案、财产、人员等也作相应的移交。] 综合上述，美国1958年《联邦航空法》主要是调整民用航空活动产生的社会关系的法律，同时协调军民航关系。美国1958年《联邦航空法》并不因为改名而变成了调整所有航空活动的法律，它的性质仍旧是民用性质，并不规定军用航空的军事活动，只是加强了军民航协调的规定。[ 我国有关单位曾花费大量外汇组团多次出国考察，调查应该是深入的、掌握了第一手资料。1995年9月7日《民用航空法考察团赴美国、加拿大考察报告》关于这一问题就报告得十分清楚。美国官员说，国会决定成立联邦航空局统一管理空域，刚开始军队难以接受，经过五年的磨合，军民双方合作很好，通过FAA的有效管理，达到了高效利用空域资源的目的。军队已认为，“航空只有一个法规，即联邦航空法，整个国家空域只有一个管理机构，即联邦航空局。军用和民用使用一套管理系统（使用同一规章、同一设备、同一训练方法）。” ]
2、民主立法，一切为了人民、依靠人民。
“民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议。”“ 对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，不能久拖不决。” [见习近平：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明。]
第一，立法为了人民，通过修订《民用航空法》，完善航空立法，促进民用航空的发展，就是为了人民的利益，反映了人民的意志 。因为民用航空是现代社会不可缺少的组成部分。民用航空的发展，是国家经济发展、社会进步和现代化程度的象征。航空运输作为现代交通方式，属于国家基础性产业，是先导性行业。通用航空是指公共航空运输以外的一切民用航空活动，它的发展除为经济社会发展做贡献外，主要在于可以培养和储备大量的飞行后备人才。民用航空的发展离不开航空器制造业[ 航空制造业系高端装备制造业，是国家战略性新兴产业。2010年10月18日发布的《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》中对于高端装备制造的范畴做出了明确的界定：以干支线飞机和通用飞机为主的航空装备、卫星及其应用产业、高铁及城市轨道交通装备、海洋工程装备、智能制造装备。] 。要成为航空强国，必须生产和使用国产飞机，尤其是生产大飞机，才能真正体现出国家民用航空业的综合实力。
第二，立法为了人民，就必须反对立法工作中部门化倾向，反对利用立法争权诿责，反对因利益博弈而使立法久拖不决，或者妥协含糊使法律解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强。而一切为了人民，就应从大局出发，发挥法律的引领和推动作用，促进民用航空的发展，为实现“中国梦”而奋斗。
第三，立法依靠人民，就应该完善民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议。航空法专业性很强，一定要博采众长，真正做到发挥专家学者的积极作用。如果完善航空立法过程中有关部门难于达成协议，应引入第三方评估机制。
与此同时，应按照中央决定，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。” [ 引自《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。] 为此，全面修订1995年《民用航空法》，应达到以下目的：
第一，以法律的形式明确民用航空业（包括民用机场）定位，进一步促进和保障民用航空业持续快速健康地发展，努力为经济社会发展做贡献，以适应经济全球化，包括航空自由化深入发展的形势要求，为推进“人类命运共同体”的建设，为“一带一路”战略决策打造“空中通道”，为“走出去”和“引进来”提供安全、快速、方便的交通工具，为我国“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”战略布局服务。
第二，发挥法律的引领和推动作用，深化民航体制改革，巩固改革已取得的成果，推动尚未到位的改革举措继续完成改革任务。
第三，调整好民用航空行政管理法律关系，强化民用航空安全管理，维护好民用航空运行秩序，保障民用航空安全。
第四，紧跟国际航空法的发展形势，完善我国航空法律制度，进一步调整好民用航空领域中的民商法律关系，与时俱进地与国际接轨，尽可能地与国际通行做法保持一致。
第五，研究军民航融合发展模式，以法律调整好军民航协调发展关系，在航空领域中实现军民融合发国家战略决策，巩固和发展航空领域中的军政军民团结。
结论
通过本文论证，应得出如下结论：
1、《中华人民共和国民用航空法》于1995年10月30日通过颁布，1996年3月1日起施行，是新中国第一部全面规范民用航空活动的法律。《民用航空法》的颁布施行，是中国民用航空发展史新的重要里程碑。经过20年的实践证明，《民用航空法》是一部良法。
2、《民用航空法》在上个世纪九十年代制定颁布，由于部门利益博弈，导致该法从布置起草到通过颁布施行，历经了16年另6个月的磨合，加之当时按照“宜粗不宜细”的指导思想立法，人的认识有一个提高过程，也就难免不留下某些法律规定先天性的不足和时代的局限性。同时，经过20年的情势巨大变迁，不与时俱进作及时修订，曾经是“良法”的法律，也就滞后了。
3、今年是贯彻执中央全面推进依法治国这一极其重要决定的元年。国家已明确民用航空业是国家的战略产业。为贯彻落实党中央全面推进依法治国的战略部署，进一步做好民航法治建设工作，推动民航安全健康发展，中国民用航空局亦发布了《加强民航法治建设若干意见》。因此，加紧修订《民用航空法》，引领、推动和保障民航业的持续快速健康地发展，应理解为是落实我国“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”这一战略布局的时代要求。加紧修订《民用航空法》，绝不能懈怠。
4、航空制造业是民用航空业整体发展中不可分割的一部分，对经济社会发展具有重要贡献，应在原《民用航空法》规定“国家扶持民用航空器制造业的发展，为民用航空活动提供安全、先进、经济、适用的民用航空器”的基础上，将促进航空制造业发展的政策和举措上升为国家法律。
5、军民融合发展的国家战略，是富国强军的必由之路，是经济建设和国防建设协调发展的内在规律要求，是国家安全和发展战略全局的重大决策。我们在航空领域中必须坚决贯彻执行。军用航空和民用航空使用空域，必须协调安排，充分、合理、有效地开发和利用国家空域资源；航空制造业的军品和民品必须统筹规划、合理布局，促进军民航融合发展，巩固和发展航空领域中的军政军民团结。
6、法律是治国之重器，良法是善治之前提。修订《民用航空法》必须科学立法、民主立法；必须全面反映客观规律和人民意愿，解决实际问题，具有有效性，针对性、可操作性；防止立法工作中部门化倾向和争权诿责的现象发生，损害国家法治统一。
让我们在中国共产党的领导下，加快《民用航空法》的修订工作，完善我国航空立法，实现军民航融合发展，为中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗！