今年是民用航空法颁布20周年,正式施行19周年。在过去的20年中,我国民用航空法律制度已经基本建立,航空立法对航空事业的发展起到积极的促进作用,我国作为航空大国在国际社会上的地位日益提高。
但是,随着经济社会的不断发展,航空立法不足问题日益凸显,危及航空安全事件不断发生。如何完善航空立法,本版今起推出系列报道,以飨读者。
近日,疑似MH370客机残骸被找到的消息牵动着无数人的心。此前,曾有调查将飞机失踪矛头对准MH370机长扎哈里。
实际上,机长有意制造飞机失事并非“天方夜谭”。今年3月,德国一架客机坠毁,随后公布的事故调查结论证实,这是一起客机副机长蓄意肇事事件。
“911之后,各国的机场安检保卫工作都在不断加强,现在看来,机上工作人员的安全管理工作同样重要。”西北政法大学客座教授、空间法与航空法研究所执行所长刘伟民近日在接受《法制日报》记者采访时指出,民用航空法施行19周年,已到大修之时。他建议,修改民用航空法,进一步明确机长法律地位,加强航空人员安全管理。
运用法律手段约束航空人员
2008年3月31日,中国东方航空云南分公司14个从昆明起飞的航班,在同一天出现了临时集体“返航”事件。这些航班原定飞往大理、丽江、西双版纳、芒市、思茅和临沧等地,但在到达目的地上空后,乘客被告知无法降落并折回昆明,导致昆明机场更多的航班延误。这就是震惊全国的东航集体返航门。
“14个航班说不飞就不飞了,真是岂有此理!”说起这次事件,刘伟民很是气愤。他指出,机长作出这样的决定,除了浪费资源外,还存在很大的安全隐患。
据了解,民用航空法第五章对航空人员进行了界定,说明了机长的法律地位,并授予其法律权力。“但是,这些规定并不细。”刘伟民说,中国民航长期军管,飞行待遇是好的,觉悟是高的,飞行人员队伍没问题。但是随着时代的发展,一些新问题陆续出现。比如东航集体返航门,还有曾出现过的空中交通管制员怠工事件等。这些都凸显了运用法律手段约束航空人员,保障民用航空安全的重要性。
刘伟民指出,机长与船长一样,在飞行中拥有法律赋予的最高管理权限。飞机上天后,一切都要听从机长指挥。但是,机长的权力很大却不能滥用,东航集体返航门就是滥用职权。在国外,机长滥用职权是要受处罚的。
“此外,机长的身体状况、心理状况关乎整架飞机的安全,对其进行保障的航空医学就显得尤为重要；机长在起飞之前,如果对保障飞行安全没有信心,可以申请不起飞等,这些方面都应写入法律,并进行详细规范。”刘伟民说,现在民航管理上存在很多漏洞,建议修改民用航空法,把机长的法律地位和机组人员的权力责任规定得更加完整细致,通过法律效力来切实保障民航安全。
对不安全事件相关立法不足
8月5日上午,深航举行深圳航空成功处置“7·26”机上纵火事件表彰大会,对7月26日ZH9648台州至广州航班9名机组成员进行嘉奖。
7月26日零时40分,深圳航空公司ZH9648台州至广州航班发生一起机上纵火事件,严重危及飞行安全。机组成员及乘客协同配合,成功扑灭明火,稳定客舱秩序,制服犯罪嫌疑人。
“由于民用航空战略地位的重要性,容易成为恐怖分子、敌对分子的破坏对象。”刘伟民说,随着社会经济的发展,飞行旅客人数在大幅增加,违规旅客也在不断增多,机场的管理能力还需进一步提高。
刘伟民指出,现行民用航空法只有个别条文是关于民用航空安全保障的规定,1996年颁布的民用航空安全保卫条例又属于国务院颁布的行政法规,立法层级低,需要根据新的形势进行完善和修改,把行政法规规定上升为法律。
今年年初,媒体曾报道多起乘客误开飞机应急安全门或滑梯事件。对此,中国南方航空公司法律部副总经理马选玲指出,综观我国航空安全现状,很多不安全事件都达不到刑事处罚标准,有的甚至达不到治安处罚标准。
“这些不安全事件的类型包括损坏财产(随意放滑梯、打开安全门等)、个人行为(抽烟、违规使用电子设备等)、集体行为(霸占航空器、冲击停机坪、冲击值机柜台等)等。”马选玲介绍,与不安全事件种类广、数量多相对应的,是对此类事件的执法不力问题。
马选玲指出,安全员在航空器范围内无执法权,只有执法协助权,这就造成在很多情况下,安全员面对打架斗殴无法有力作为；虽然空警有执法权,但仅限于到达地面交接公安机关之前,而且缺乏快速有效的攻击性手段；公安机关在各自管辖地范围内拥有执法权,却存在执法不足问题。此外,国际航线的具体执法也是难题。
“上述问题的存在,根本原因在于相关立法不足。”马选玲认为。
马选玲具体解释说,首先民用航空法无旅客个人处罚条款；而治安管理处罚法适用航空法领域的法条较少、处罚较轻,只有第二十三条规定对扰乱机场、航空器秩序,非法拦截或者强登、扒乘航空器,影响交通工具正常行驶的,处警告或者200元以下罚款；情节较重的,处5日以上10日以下拘留,可以并处500元以下罚款。这些法律规定已不适应现实需要。其次,相关法律规定中违法行为列举不全,仅有扰乱秩序、盗窃、损坏、擅自移动航空设施和强行进入航空器驾驶舱等5种行为,许多不安全行为都没有列入其中。
所以,马选玲指出,鉴于这些问题,我国民用航空法的修改刻不容缓。
增加处罚条款加重罚款金额
保障航空安全,避免对飞行人员进行非法干扰,维护人员生命和财产安全是各国普遍关注的问题。
据介绍,对飞行机组的非法干扰,各国的法律规定都很严厉。英国航空航行命令规定,任何人对机组人员进行威胁、辱骂、侮辱,可处以2500英镑以下罚金或无限额罚金或处以两年以下有期徒刑。美国法律规定,袭击、恐吓或威胁、干扰或影响机组成员履行其职责,处以25000美元以下罚金或10年以下的有期徒刑,或二者兼处之。
“此外,在美国,以机长为首的机组人员都对旅客有约束权,不像我国执法人员权力有限,人数也少。而且美国航空公司可以拒载违法违规乘客,这在我国也是很困难的。”马选玲进一步介绍说。
因此,马选玲建议,尽快修改民用航空法,增加危及航空安全的种类,列入多发性、扰乱性违法行为。由于现在民用航空法被定位为民商法,不能列入的违法行为可写入治安管理处罚法。同时,她建议比照旅游法和公务员处置办法,增加处罚条款,加重罚款金额。立法授予航空公司行政执法权,机组人员应对旅客有约束权,授予空警使用攻击性警械的权力,以便更有效地处理突发事件。
“鉴于以后飞机上会安装Wi-Fi,建议航空器上安装监控系统,提前预警突发事件,实现机长与地面双监控。监控画面可实时传输,若发生劫机等突发事件,能快速传递信息,缩短应急处理时间。”马选玲建议。
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